编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

　　由于战争破坏等原因，清代黄河决溢更为严重，黄河、淮河、运河三河关系更为复杂，治理难度加大。因此，清代对水利及水利法治工作更为重视，并且围绕黄、淮、运河各自功能良性互动、整体安澜的治理目标，制定和实施了体系完备、内容丰富的水利法律体系，体现了综合治理的治水思想。

　　一、实施综合治理是应对清代复杂水情的内在要求

　　中国是一个水资源不足且分布严重不均的内陆国家，就这种不均衡而言，在地区之间、季节之间等表现得都非常明显，有的地方洪涝灾害频发，排涝是主要难题，有的地方常年干旱，灌溉是主要任务；北方冬春少雨，夏秋又常泛滥成灾，南方雨季时间更长。黄河在明朝先后出现七次大改道，崇祯十五年（1642年），明统治者为了淹没李自成农民起义军，掘开黄河南岸朱家寨，洪水冲进开封城，将城内三十七万居民淹死三十四万，造成全城覆没的大悲剧。决口尚未堵合明朝就已灭亡。清顺治元年堵塞决口后，黄河回归故道，但由于明末清初连续40多年的战乱，黄河堤防失修，在顺治执政的十八年(1644～1661年)中，仅《清史稿·河渠志》记载的决口即就有八九个年份之多。

　　就防洪形势而言，十二世纪之后，黄河走南道夺淮入海，黄河的泥沙使淮河下游日渐淤积，河床逐渐抬高，至清初，黄河夺淮已有五百多年的历史，淤积日益严重，决溢的发生较前频繁。黄河、淮河相交的清口，也是漕船出人运河的咽喉。清口治理的指导思想是保漕。其时保漕有两大顾虑，一怕黄河改道使漕运中断，因为黄河从徐州至清河一段与运河共用河道；二怕黄河决口冲淤山东境内的运河。这就决定了黄河要继续走南道，而且豫东、鲁苏北堤的防御和江苏境内黄河的治理是重点。淮水出清口后大部会黄入海，小部南流补给江北运河。由于黄河的顶托与高家堰大堤（洪泽湖东岸大堤，史称高家堰或高堰）的拦蓄作用，洪泽湖逐渐扩大，淮河与之相合，清口成为洪泽湖（即淮水）的主要出口。黄河多沙，若清口淤塞，则漕运受阻，洪泽湖亦排泄不畅，会转而使洪泽湖水位提高，威胁湖东高堰大堤的安全。如高堰溃决，不仅为患苏北，阻碍漕运，而且洪泽湖不能蓄积淮河清水，就不能借淮河清水冲刷清口和黄河淤积，还会导致黄河水倒灌洪泽湖。为了冲淤保漕，就需要利用淮河清水与黄河抗衡，冲刷泥沙，只好不断加高高家堰建成巨大的洪泽湖。但洪泽湖蓄水量的增加和冲淤导淮水量的增加又容易使洪泽湖洪水不断冲入运西高邮等湖中，诸湖容纳不了，则冲决运堤，向里下河地区倾泄。如此交相影响，必使问题更为复杂。因此有清一代治河、导淮、济运三策，群萃于淮安清口一隅，康熙、乾隆两帝多次到此巡视。

　　二、通过全面立法追求多元治水目标全覆盖

　　历代统治者大都非常重视水利工作，重视水利立法和管理制度的建立和完善，但很多情况都已不可得知。清代作为我国最后一个封建王朝，继承了历代重视水利及水利立法的传统，全面立法。

　　频繁发生的洪涝灾害严重危及着清初政权稳定，其中黄河数次北决，漕运受到很大影响，向清朝统治者敲响了警钟。康熙皇帝即位以后，“三藩”战争还在进行，即开始筹划系统治河，他任用治河专家靳辅治河，把水利工作摆到非常重要的地位，正如他说“朕听政以来，以三藩、河务及漕运为三大事”。此后，重视水利几乎成了一大传统。晚年的乾隆皇帝自己认为，治河是其一生中的两件大事之一。即使在河政日渐腐败的嘉庆、道光朝，朝廷仍然积极寻求办法解决治河、漕运等问题。清朝重视水利工作的主要表现，除了建立健全管理机构，任用重臣治河，不惜血本投入巨额资金外，还表现在重视水利法制建设上。

　　在重视水利法治的思想指导下，清朝建立了以防洪减灾为中心，以农田水利、航运等为重要内容的，既有统一要求又层次分明的法规和管理制度体系。清代尽管没有完整系统的水利法、防洪法之名，但实际上立法和管理制度的内容已从不同方面形成了完整的体系。就整个水利立法而言，有防洪法规、农田水利法规、航运法规等不同方面。就防洪法而言，大江大河的治理由国家大法来统一规范，黄河、运河、淮河等多泥沙河流建立有完善的修守制度和责任追究制，长江从乾隆五十三年（1788年）大水之后也建立了系统的修守制度和保固制度。就防洪法内部各方面而言，立法内容涉及河堤日常养护、河堤修复工程质量、料物保障、施工组织、工程经费、责任追究等方面，每一项又有很多更详细的规定。就农田水利立法而言，中央和地方分别颁布有不少法规。中央政府颁布的专门针对地方官兴修水利的奖惩办法，如“河南省水利议处议叙办法”、“直隶水利营田办法” 、“苏松等府水利管理办法”等 ，地方官员颁布的水利奖惩办法，如四川等处承宣布政使司布政使、总理铜政钱法董纯的《防旱示》等。此外，各地灌区还制定了大量内容丰富、各具特色的具体管理规章制度。清国家大法对地方官员兴修水利的情况予以奖惩，地方渠册、堰规等非正式法规对受益农户和基层管理人员的行为进行规范，二者结合构成农田水利法规体系。就航运法规而言，关于水源补给、航运与灌溉分水、闸坝启闭、行船期限、清淤疏浚等方面都有具体规定。

　　不仅先后制定了内容丰富的水利法规和管理规章，建立健全了各级官员的修防责任追究制，而且认真实施了这些法规和管理制度，依法惩处了大批徇私舞弊、修防不力的官员，为水利建设的开展发挥了积极的作用。

　　三、责任追究体现统筹兼顾和差异化原则

　　基于水情水势更加复杂化的原因，清代主要的防洪立法都把黄河、运河相提并论，主要的奖惩措施对各大流域管理系统既是通用的，又结合实际有一定的差别。如雍正五年（1727年）出笼的“赔四销六”政策规定：凡黄河一年之内、运河三年之内堤岸工程冲决者，无论是否已经总督、巡抚题报坚固，其重修所用钱粮一律责令承修官“赔修其中四分，其余六分准其开销”。如黄河一年之外、运河三年之外堤岸工程冲决者，而该管各官实系防守谨慎并无疏虞懈弛者，经总河督抚查证具题，则责令防守官员赔修其中四分，其余六分也由国库报销。道光五年（1825年）修复影响全局的高堰、山盱石工，改保固期为四年。此外还规定，直隶北运河保固两年，永定河贴切片石等工，保固一年，漳河并太行堤工照黄河例保固一年，正定府城南滹沱河鱼鳞、挑水各坝，照永定河之例保固一年。东南海塘，柴埽拆修保固一年；柴盘头保固两年，拆修加镶保固一年；鳞塘保固十年；条块石塘保固七年；条石坦水保固四年，拆修保固四年，修补保固两年。乾隆五十三年（1788年）以后参照黄、运等河的做法建立起长江的保固制度,结合长江堤防的实际，保固期定为十年。对运河与沿途水柜的治理也是统筹考虑、一并进行的。如乾隆二十三年（1758年）议准，“山东省运河、卫河及南旺、蜀山等湖民埝，令该管地方官于每年汛候亲诣履勘，凡有单薄残缺处，劝谕居民及时培补，定限岁内完工，年终出具完固印结咨部，如失时不修，即将该管官照河工堤岸不行豫修例，降一级调用。如捏报完固，照修造战船捏报完工例革职”。[（清）邱步洲：《河工简要》，卷1，例案，（台北）文海出版社1971年版。]

　　当然，清代水利综合治理也有很多局限和误区。比如，没有从泥沙的来源问题考虑治理措施。再如，关心徐、淮等地区的治理，而对河南注意不够，实际上乾隆四十三年（1778年）后，黄河的大决事件多发生在河南。另外，未在长江流域建立统一的管理机构，洪水蓄泄冲突的长期存在和不断升级以及堤垸修防中的种种弊端与此有一定关系。

　　四、治理手段体现德法并用原则

　　德治与法治相结合是我国一大思想传统，清朝在水利立法中继承了这一传统，在很多方面都体现了这一思想导向。

　　清代对治河官员的各种职责要求和注意事项都详细列出，对各种禁止性规定都三令五申、一再告诫，教育引导在先。翻阅大量上谕等原始文献，对各级官员的劝谕、警告等语言比比皆是。从对各级水利官员的奖惩措施来看，革职之后还可戴罪督修，赔修合格还可以复职，修守有方，连年安澜，可以破格提拔。如康熙二十八年（1689年）三月，康熙皇帝巡视江南淮安诸地方，得知自民人船夫皆称誉前任河道总督靳辅，思念不忘，且见靳辅浚治河道堤岸，修筑坚固，其于河道既克有济，实心任事，劳绩照然，令“复其原品”[清代宫廷档，黄河档案馆 清1-9（3）1-2。]。康熙四十七年（1708年）十月，朝廷认为，“张鹏翮自任总河以来，修筑工程殚心尽力，动用钱粮绝无靡费，比年两河安澜，堤岸无虞。令所带革职著与开复，应追赔银两俱著豁免” [清代宫廷档，黄河档案馆 清1-9（3）1-2]。

　　另一方面，在河官依法应该受到处罚时，也毫不手软。清人笔记《水窗春呓》中记载：“河工向来比照军法，故河督下至河厅得罪，有枷号者，有正法者。而年年安澜，皆有保举。凡堵合决口，有特保花翎及免补本班者，同知即可升道，道即可升河督，多破格为之。然乾嘉时人皆以河工为畏途，盖赏虽重而罚亦严耳”。[（清）欧阳兆熊 金安清：《水窗春呓》，中华书局 1984版，第73－74页]。

　　对待私垦河滩淤地、在河堤上盖房居住、修筑私垸等行为，一方面多次下达禁令，坚决打击，另一方面也认真考虑百姓的眼前利益和实际执法难度，网开一面。如对于江南运河堤上建房居住者，乾隆二年上谕中说“小民安土重迁，止令移去险要工所之房屋，其余仍旧存留，此国家体恤贫民之恩泽也”[（清）托津：《钦定大清会典事例》卷919，工部，河工，禁令二，（台北）文海出版社1991年版]。嘉庆十四年1809年）二月上谕中说：“著该督等查明此项民房建造，始自何时，…仍明切晓谕，尔等贫苦小民，寄居堤上，从前或系不谙定例，是以此次起拆房间，不但不行加罪，且赏给修费，俾迁移，自申明例禁之后，若再有侵占堤坡私建房屋者，必当照例治罪，不能再邀恩免，地方官及该管厅汛不行查禁，亦必从严惩处，慎固堤防以保卫民生，该督等务当和衷共济，妥协办理为要。”[《南河成案续编》，转自《续行水金鉴》，卷112，运河水，商务印书馆1936年版，第2566页]。乾隆五十年（1785年）上谕要求：“大堤以内河滩，…小民等又罔知后患，止图目前之利，以致屯庄户口，日聚日多，若不申明禁例，转非爱护黎元之意，但民人等安居已久，未便令其迁移，转致失所”，令地方官清查房屋情况，并将每年搬出情况上报，严禁再建[（清）托津：《钦定大清会典事例》，卷919，工部、河工、禁令二，（台北）文海出版社1991年版]。这种态度可能是屡禁不止的原因之一，但也反映了水利执法中的德治精神。

　　在农田水利立法领域，德治与法治相结合的思想也有所体现。各地灌区的渠册、堰规等本身多数就是地域社会长期以来约定俗成、共同商定条款的文字化，有的则没有形成文字。尽管具体内容各有不同，但在详细规定管理人员和受益农户责任和禁止性规定的同时，特别强调依靠舆论道德的力量来自觉遵守。如有违反，惩罚办法首先也是恢复渠道灌溉秩序原状、赔偿损失等形式。如有用水纠纷，首先是双方协商，协商不成官府进行调解或判决，主要依据还是长期遵守的既定惯例或渠册规定。从另一方面看，在解决水事纠纷过程中，德治精神还很不够。水利执法和管理人员一要密切关注水情，及早解决矛盾，避免升级和扩大。二要把公正、公平作为司法的重要原则，根据法律规定、水域的分布、人口及农地的多寡、传统惯例等因素协调利益关系，合理解决各类水事争端。三要认真研究纠纷的原因，确有困难的要及时解决实际困难，才能实现长治久安。而清代多数情况下官府介入太晚，到死伤人命、严重影响生产生活和社会稳定时才出面。而且处理结果多数只是维持水利原状而已，没有有效解决群众的实际困难，容易反复。

　　在解决灌溉用水和航运用水矛盾的问题上，朝廷首先坚持航运用水的优先原则，严禁盗掘沿运河各湖泊堤岸，严禁私垦湖滩淤地，保证沿运湖泊充分发挥水柜作用。同时尽可能照顾灌溉用水。如康熙三十年（1691年）覆准，“河南省河内县丹河，嗣后如雨足之年，于三月初用竹络装石，横塞河渠，使水归小丹河入卫济漕，仍留涓滴灌田至五月杪重运已过，则开放河渠，塞小丹河口，以防山水漫溢。倘遇亢旱之年，自三月朔至五月望，令三日放水济运，一日塞口灌田，过此以后，仍从民便。至辉县，束刀泉为卫水之源，民间设五闸以蓄水灌田，向例于五月初一日封版放水济运，但五月正农功需水之时，应量渠之高下，用竹络装石堵塞，使各渠之水常盈，则正流足以济运，余润可以灌田。其安阳县之万金堤，亦令仿束刀泉五闸之法用竹络装石，相时塞闸通渠，务使民漕两无妨碍”[（清）托津：《钦定大清会典事例》卷918，工部，河工，禁令一，（台北）文海出版社1991年版]。此后还多次重申这一命令。这种办法虽不算很科学，但也是当时唯一能两相兼顾的办法。

　　（作者：饶明奇，华北水利水电大学教授，新时代治水社会科学研究院直属党支部书记，大河网学术中原特约专家）