编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

　　清朝是我国封建中央集权制度的集大成者，水利管理领域就是集中体现。一方面，通过管理职能的分解实现了相互监督制衡、权操于上、加强集权的目的，另一方面，高度集权的体制机制又影响了治理效能的提高，不可能从根本上实现长治久安。

　　（一）

　　清朝建立了中央统一领导，逐级负责，职责明确又互相制约的水利执法和管理体系。在中央，工部设都水清吏司负责全国水利管理，但同时又设河道总督，负责具体事务，直接受命于朝廷，和工部几乎分庭抗礼，以达到互相监督制约的作用。

　　河道总督之间、河道总督与地方督抚之间、河道总督与漕运总督之间也有互相监督的机制。雍正七年，分设江南河道总督和河南山东河道总督，后又设直隶河道总督，并称南河、东河、北河三总督。三总督之间职责明确，南河总督管理江苏、河南境内黄河、运河、淮河；东河总督管理河南、山东两省境内黄河、运河；北河总督，管理海河水系各河及治理境内运河，后由直隶总督兼任。三总督的设立本身既是分担治河任务的需要，也是分权和制约的需要。由于黄、淮、运河三条河流的问题在清代相互交织，治理行动牵一发而动全局，这就决定了三总督之间谁也不可能自己说了算，必须互相配合，重大问题必须奏请皇帝定夺。另外，每条河道都纵贯数省，三条河的治理又都需要沿途总督、巡抚（简称督抚）的配合，沿河督抚的治河责任很清楚，主要是征调民夫、派购料物等协助性工作。但清朝也同时赋予了各省督抚的监督权。如雍正二年议准，河务官员的岁修预算不准虚报，否则由“该督抚题参严加议处”[（清）托津：《钦定大清会典事例》卷917，工部，河工，考成保固，（台北）文海出版社1991年版]。雍正四年议准，“嗣后承修之官估计工程，总河（即河道总督）与该督抚分司勘明工程丈尺，椿埽料物，…察勘之官不实心详核，扶同徇隐，即照徇庇例议处（降三级调用）”[（清）托津：《钦定大清会典事例》卷917，工部，河工，考成保固，（台北）文海出版社1991年版]。乾隆三十年（1765）下令，江南三道十七厅有关岁修抢修、加高土工、另案大工、苇荡营地修防、料物采办及三汛大工等费用须由河道总督主核，并报两江总督查考，以达到两江总督与河道总督相互稽察的目的。出了河工质量事故或防守责任事故，督抚要承担责任。在乾隆三十九年（1774年）制定的经济追赔办法中，地方督抚要承担十分之一的赔偿责任。清代还单独设立漕运总督，直属于中央。河道总督和漕运总督的责任严格分开，漕运总督只管漕粮运输，河道总督管河道和运河修防工程。但是二者的职责又紧密相关，在闸坝管理、漕船期限等方面常意见不一，漕运管理系统多强调运期不能迟延，河道管理系统多强调水源不足必须到期才能开闸。二者矛盾的解决只能由中央裁决，必然达到相互监督和制约的目的。

　　河道总督以下的机构中也有相互监督的机制。河道总督之下设文武两套机构，文职机构设管河道、厅、汛，设道员、同知、通判、县丞主薄等职；武职机构参照文职系统设河标、河营等机构，设副将、参将、守备、千总等职。文职核算钱粮、购买河工料物等，武职负责河防修守。两者职责也互相连带，互相牵制。乾隆二十八年（1763年）议准，河工办理岁修抢修料物，以厅员为专管、守备为兼管，稽查做工，以守备为专管，厅员为兼管。二者互相监督。如厅员预备料物岁内不能依限全到，许守备据实揭报题参，将专管办料之厅员降三级调用，守备奏明免议，倘守备容隐不报，经该管上司查参，将兼管之守备降一级留任。守备修做埽工不符合要求，准许厅员据实揭报题参，将专管办工之守备降一级调用，厅员奏明免议，倘厅员容隐不报，经该管上司查参，将兼管之厅员罚俸一年。[（清）托津：《钦定大清会典事例》，卷907，工部，河工，物料一，（台北）文海出版社1991年版]。

　　水利管理机构上下级之间也有监督。在办料和施工过程中，要求责任段道员不时亲身赴工实力查勘，如所报不实，除处分厅营外，“将该管道员一并查参，如系办料迟延，厅员降三级调用者，将道员降一级调用，如系修做不能如式守备降一级调用者，将道员降一级留任，赔修完竣准其开复”[（清）托津：《钦定大清会典事例》，卷907，工部，河工，物料一，（台北）文海出版社1991年版]。

　　前文所述修防责任追究制的规定也非常鲜明地体现了上下级之间的监督。以行政处罚为例，康熙十五年（1676年）议准，黄河堤岸半年内，运河堤岸一年内冲决者，分司道员降四级调用，总河降三级留任；黄河堤岸过半年，运河堤岸过一年冲决者，经修、防守等官降三级调用，分司道员降二级调用，总河降一级留任；如已过年限冲决者，管河各官皆革职戴罪修筑，分司道员住俸督修，工完开复，总河罚俸一年[（清）托津：《钦定大清会典事例》，卷917，工部，河工，考成保固，（台北）文海出版社1991年版]。康熙时河道总督靳辅制定连带责任细则，“请责成道府州并监理各官，如各该道府州所属有一官议处者，将该道府州罚俸半年，两官议处者将该府州罚俸一年，三四官议处者将该道府州降一级调用，五六官以上议处者，将该府州降二级调用。[周馥：《治水述要》卷4，引靳辅奏议，民国十一年刻本]。

　　关于经济处罚，上下级之间也体现了相互监督、共担责任的原则。雍正五年（1727年）规定，在应该赔修的四分中，由河道、知府赔二分，同知通判州县守备赔一分半，县丞主簿千总把总赔半分[（清）托津：《钦定大清会典事例》，卷917，工部，河工，考成保固，（台北）文海出版社1991年版]。乾隆二十八年（1763年），朝廷将应赔的四分再分成五股，其中道员、知府参游、厅营州县、文武汛员的分赔比例为1：2：1.5：0.5.。三十九年（1774年），又将应赔的四分分为十股，具体分赔数目是河臣（河道总督）赔二成，督抚赔一成，河道赔二成，厅员赔一成，知府州县赔二成，参游赔一成半，文武汛员赔半成。如无兼管督抚及参游等官省份，即将应赔银两在于总河（河道总督）以下文武各官名下，按应赔成数分别摊赔[（清）佚名：《南河成案》，卷28，清刻本]。下级无力上缴追赔款，上级有责任代缴。

　　这种相互监督、相互制约的机制，可以促使中央和地方之间、平行机构之间、上下各级官员之间同心协力，密切配合，共同完成修防任务。

　　（二）

　　清代是高度中央集权的封建王朝，尽管法制建设取得了一定成就，但皇权和行政权力无所不在，不能不对水利法制的实施造成重大的影响，产生严重的后果。水利管理互相监督、制衡的机制，虽然具有一定积极作用，但同时也是封建社会高度中央集权的产物，体现了浓厚的专制主义色彩，容易造成矛盾上交、互相推诿、行政效率低下，而且还容易罪及无辜。

　　由于专制主义盛行，人治高于法治，各级官员的主观能动性未能最大限度调动起来，更谈不上科学决策、民主决策的机制，严重影响水利工作的成效。

　　水利立法中体现专制主义思想的表现比比皆是。以河工预算为例，康熙初年要求所有工程必须由河道总督亲自核实，报工部批准。后来进行了改革，但仍然规定“物料价银五百两以上，工价二百两以上，由总督确估题报，工部查议明确，户口指款题覆准其兴修；物料银五百两以下，工价二百两以下，巡抚咨明工部，定议知照，户部令其动项兴修”[（清）徐端：《安澜纪要》，卷下，（台北）文海出版社1970年版]。清代河工开支巨大，动辄几十万两，可连五百两的工程都要求报中央批准，河道总督的工作积极性可想而知。翻阅清代上谕、奏折等历史文献，感觉几乎所有的水利事务都要皇帝亲自裁决。在交通、通讯条件非常落后的当时，由于专制主义思想作怪，没有民主，必然导致行政效率低下和决策的延误、失误、错误。

　　再以道光朝对清口一带的治理为例，道光朝的河湖形势和康、乾时代已有重大变化，清初湖高河低，“蓄清敌黄”方针可以奏效，道光时河道淤积严重，要实现蓄清敌黄目标难度加大，必须不断加高高家堰，不仅工程量大，而且潜伏着运河及以东地区被冲毁的风险。但朝廷固守治河通漕的的成法，认为“蓄清敌黄者，列祖列宗相传之成法也”。道光帝要求河督，漕船每进一帮，即具奏一次，若有延误，即以该督等是问。河臣因此遭处罚者络绎于途。这使得河臣思想很受禁锢，丧失主动进取精神，目光仅限于清口一隅，不求有功，但求无过，忙于催渡，疲于奔命，无暇治河。治河，实际上有防无治；治河为保漕，实际上保漕成了唯一目标。结果漕运仍滞，河患日增。道光四年（1824年），蓄清过旺，高堰溃塌，“山阳、宝应、高邮、甘泉及下游兴化、盐城等县，伤毖人口，漂没田庐，不计其数”[袁清绶：《南河编年纪要》，清稿本，卷5，第49页]。此后御黄坝不启，清水无所出，为保高堰动辄开闸泄涨，下游数百万人民频受其害。道光朝河政陷入了恶性循环的可悲境地。这是封建专制制度的必然结果。

　　（作者：饶明奇，华北水利水电大学教授，新时代治水社会科学研究院直属党支部书记，大河网特约专家。）