为了贯彻党中央、国务院部署，民政部等11个部委2023年10月下发《积极发展老年助餐服务行动方案》，并且提出到2025年底、2026年底的工作目标。河南已把老年助餐工作列入2024年全省重点民生实事，全年要建成7300个以上老年助餐场所，实现老年助餐服务覆盖全省40%的城镇社区和10%的行政村。

　　要实现养老助餐服务的可及性、可靠性和可持续性，重点在服务能力供给、品质安全保障和助餐点持续运行，关键是坚持政府统筹、加强组织领导、压实各方责任。为使河南更好更快地推行老年助餐工作，作者对养老助餐先行省市和我省洛阳、新乡两市的社区养老机构和高龄老人进行调研和采访，在总结先进省市经验的同时，列举出我省养老助餐需求大、短板多等主要问题，提出坚持政府统筹、保障基本、因地制宜、充分发挥市场机制推进我省老年助餐扩面增量的建议。

　　一、先行省市助餐的推行经验

　　江苏、北京、浙江、安徽、天津、辽宁、四川等省市较早开展老年助餐工作，取得了一些成就，特别是积累的一些经验值得我省在今后三年老年助餐扩面增量、提质增效时借鉴和学习。

　　（一）老年助餐可及性方面

　　扩大和优化服务供给是实现老年助餐可及性的基础，先行省市在老年助餐网点布局上遵循城市一刻钟居家养老服务圈、一刻钟便民生活圈的原则。为了实现服务便利可及，民政部门要和一切能提供养老助餐的机构和服务合作，优先支持在各类养老服务机构、社区综合服务中心、社区嵌入式服务设施中增设老年食堂等老年助餐服务。鼓励社会企业、机关企事业单位、社区食堂等参与建设和运营老年助餐服务设施、提供老年助餐服务。在现有资源无法有效覆盖或满足老年助餐服务需求的地区特别是农村地区，因地制宜新建必要的老年食堂或助餐点。

　　浙江全省已建成和运行的中心食堂、村社助餐点、邻里互助、流动餐车等多种形式的老年助餐点有8000多个，覆盖全省70%的村社。山东省已发展老年食堂、助餐点1.1万处；江苏全省超过7000家，安徽超过7700家。北京科学布局老年餐集中配送中心和养老助餐点，积极发展“服务平台集成供、养老服务机构网点辐射供、社会餐饮企业分散供、中央厨房等集体用餐配送单位连锁供、老年餐桌补充供”等多元化助餐方式。针对农村自然村落分散、距离乡镇较远的山东省泰安市宁阳县的杏山村，爱家社工通过动员社会力量以“众筹+互助”方式建立“乐邻爱心厨房”。浙江仙居县创新了邻里互助“新模式”，在偏远的村社开设“老省心共享小厨”，以资金补助的形式，委托村内具备一定条件的村民提供共享就餐服务，解决了独居、留守、困难老人的用餐难题。

　　（二）老年助餐可靠性方面

　　服务质量和安全是老年助餐可靠性的两个方面要求，需要提前制定好建设标准、管理标准、服务标准和技术标准。先行省市纷纷出台了省、市、县不同层级老年助餐的建设要求或行动实施方案，从制度上保障一个省或一个市内的老年食堂或助餐点从设备、环境、操作流程、服务和安全等做到标准化和规范化。山东公布了《社区老年人食堂建设与服务要求》， 对社区老年人助餐机构的场所环境、设施设备、人员配备和管理、服务内容、服务流程、服务监管与评价等提出具体要求，为规范老年人食堂的建设、管理和服务提供了技术支撑。浙江省发布了《浙江省发展老年助餐服务行动实施方案（征求意见稿）》，对服务对象、服务内容、服务设施、服务价格等进行明确，对老年食堂和助餐点要求标准化建设、规范化管理、智能化服务。

　　湖北探索建立纪检监察、民政、市场监管、住建、消防“五方联动”的服务监管机制，强化源头管控，相关单位按照职责分工，提前介入指导幸福食堂建设标准、功能布局、设备采购等，按要求开展食品经营许可材料审核和现场实地勘察工作。把握过程监督，加强幸福食堂服务质量及食品、燃气、消防安全等监督检查。大冶市民政局成立日常监督小组，收集意见建议并及时整改。注重结果导向，把群众是否满意作为幸福食堂办得好不好的主要标准。郧西县纪检监察、民政等单位围绕幸福食堂是否按照标准运营、补助资金使用是否规范等开展督查。

　　（三）老年助餐可持续方面

　　2023年末我国60岁以上人口数量超过2.9亿，占全部人口的21.1%，65岁以上占全部人口的15.4%，彻底进入“中度老龄化”社会。老年人口数量庞大，限定对象和范围，保障需要保障的，保障经济特困的、重点优抚对象中的高龄老年人。可持续是老年助餐活动能否成功的关键，只有老年助餐食堂持续运营下去，这些保障对象才能一直吃上爱心餐饭，老年助餐活动才算是落到了实处。财政补贴是开展老年助餐活动的基础和杠杆，也是实现福利性的根本保障。吸收和利用社会基金、爱心捐赠能有效弥补财政资金不足时对老年助餐活动发展的掣肘。

　　浙江省建立“建设补助+运营补助”双补机制，2020年至2022年，全省共投入建设补助资金4.5亿元、运营补助资金10.74亿元；湖北省落实社区养老服务相关税费减免政策，鼓励对政府投资建设的社区老年食堂免收场地租金；江苏省无锡市、浙江绍兴的嵊州市积极探索“政府补一点、慈善捐一点、企业让一点、个人出一点、志愿做一点”的运营模式。调研发现凡是只吃补助的助餐食堂由于经营单一、独立性差，往往很难长久经营。凡是能为老人提供多种服务，已在市场上站稳脚跟的经营公司在做老年助餐时抗风险能力强，即使补贴一时不到位，也能一如既往做好老年助餐。诸浙江暨市创新推出“爱心食堂+研学旅游”“爱心食堂+特色餐饮”等模式，增强自我造血能力，降低对政府补贴的依赖。杭州市打造“全城通·百膳惠老”服务品牌，打破老年助餐优惠户籍限制、地域限制，实现“全城通吃、优惠通享”；宁波市开展“爱心车轮食堂”老年助餐服务，为老年人送餐到家；广州市整合社区为老服务资源，搭建邻里交流、志愿服务平台，将助餐配餐服务与居家和社区养老服务有机结合。

　　二、我省推行助餐概况和面临的主要问题

　　我省属于在局部区域实施老年助餐服务政策的省份，洛阳市截至2023年末已在四分之一的村社、小区级养老服务设施开展助餐服务。其他地市尚未开展实质性工作。目前民政部门都在抓紧准备工作，特别是2月份全省民政工作会议召开之后，更是抓紧制度制定和网点筹划。我省的养老助餐相对于其他省市除了共性以外，还有一些自身的特点。

　　1.保障对象多。我省是老年人口大省，截至2022年底，全省60周岁及以上老年人口1862万，占总人口的18.86%，其中农村60岁以上的老年人口达到1005万。在老年人口中，失能、独居、空巢老人总量较大，全省有失能半失能老年人300多万，他们不仅是2022年我省开始实施特殊困难老年人家庭适老化改造的对象，也是正在推进的老年助餐的对象。保障对象多，必然需要足够多的助餐食堂和助餐点进行覆盖，这也是民政厅长宣布全省今年就要建成7300个以上老年助餐场所的原因。需要相应的助餐配餐员、服务员、配送员数量就多，需要更多的人参与进来。

　　2.补贴资金需求量大。由于保障对象多，需要助餐的食堂和助餐点的数量就多，无论是建设补贴还是运营补贴都需要大量资金。我省农村老人数量比城市多，农村地区缺乏为老人提供送餐服务的企业或社会组织，这些保障对象收入又低，很难外买就餐。所以我省农村地区的老人对助餐的需求相对于城市老人来说更加迫切，不仅需要设立助餐食堂，而且餐饭价格还要极其低廉。如果单靠补贴，每人每天的补贴数额就要远大于城市的老人，况且助餐老人数量大，每年补贴资金就很多。河南人均GDP全国排名靠后，人均财政收入全国排名靠后，庞大的补贴将给我省财政带来很大压力。

　　3.社会力量参与度低。发展老年助餐服务是积极应对人口老龄化国家战略的重要内容和重要民生工程，是支持居家社区养老、增进老年人福祉的重要举措。各地市要建立党委领导、政府负责、社会参与、家庭尽责的老年助餐服务工作机制。鼓励和引导公益基金、慈善组织、爱心企业和人士以慈善捐助等方式参与老年助餐服务。鼓励探索“服务积分”“志愿+信用”“表彰+激励”等模式培育发展老年助餐志愿者队伍和互助组织，建立服务评价激励机制只有动员全社会力量共同参与，走好市场化运营之路，推动养老助餐服务办得起、办得好、办得久，才能让老人们在可口饭菜中品味出老有所养的幸福味道。为了老年助餐食堂的可持续性，引导社会互助共济，资金上“社会捐一点、个人出一点”还是必要也是必须的。但是我省主动捐、愿意捐的人不多，金额也不多。另外需要大量志愿者做送餐上门、助餐点服务，特别是农村地区的助餐食堂的配餐等服务；但是主动做、愿意做的人还不多，这影响了老年助餐的可及性、可靠性和可持续。我省之所以出现老年助餐社会参与度低现象，除了经济发展不充分，也和养老助餐宣传不到位、弘扬公益慈善力度不够有关系。

　　三、推进我省养老助餐扩面增量的对策建议

　　促进养老服务健康发展，全面推行养老助餐活动，不仅能够改善民生福祉、促进社会和谐，而且对提高我省人民群众的获得感、幸福感、安全感大有裨益，更能培育银发经济和经济发展新动能。为了2024年我省的老年助餐活动更好地全面开展，特提出下面的“4444”工作法：

　　（一）“4444”工作法

　　“4444”工作法又称“四个四”工作法，是4个层级、4种模式、4种标准、4个部门的总称。

　　4个层级是指地市、县（区）、乡镇（街道）和村（社）。4个模式是开办老年食堂、建设中心食堂、依托现有养老服务机构及社会餐饮企业配餐送餐和邻里助餐。4个标准是建设标准、管理标准、服务标准、技术标准。建设标准是对不同等级的助餐食堂的使用面积有硬性的规定，适老化和无障碍设施要求符合规定。管理标准是要求配餐食堂和助餐点按照《餐饮服务食品安全操作规范》严格执行采购、储存、加工烹饪、餐具工具清洗消毒、从业人员健康管理等食品安全要求。服务标准是指助餐食堂配备专兼职营养师，提供适合老年人饮食特点的健康安全餐饭；助餐食堂和助餐点工作人员在面对就餐老人时的言谈举止规范要求。技术标准不仅指助餐老人的信息和数据的采集、录入和管理，也包括管理标准中的技术要求。4个部门是民政、市场监管、住建、消防。四个部门按照单位职责分工，提前介入助餐食堂建设标准、功能布局、设备采购等。按要求开展食品经营许可材料审核和现场实地勘察工作，加强助餐食堂服务质量及食品、燃气、消防安全等监督检查，通过四方协同确保助餐食堂建设规范、功能齐全、持续运营、服务用心的大好局面。

　　具体做法是，市级民政部门出台老年助餐的建设、运营、操作、服务规范标准。村（社）摸清辖区住户情况，把需要助餐的老人的信息和数量报给乡镇（街道），乡镇（街道）统筹、优化布点，结合辖区助老现状和设施在4种模式中选择1种合适的上报给县（区）；县（区）民政结合住建、消防部门根据乡镇（街道）上报的布点及模式审核查验后开始依照市级颁布的建设标准组织实施助餐点的建设、改造，县（区）级民政和市场监管部门在各级助餐食堂运营过程中以市级制定的《老年助餐服务规范》检查操作流程、服务是否规范。财政部门结合民政部门做好助餐食堂的建设和运营补助，特别是补贴直接给就餐人员能最大限度避免弄虚作假和资金浪费。

　　（二）三个关键

　　有了好的工作方法，推进全省老年助餐工作就有了好的抓手，另外还要提醒注意三个关键。

　　1.坚持党委领导、压实各方责任

　　（1）强化组织领导。做好我省的养老助餐工作，必须坚持党委领导、加强组织领导。只有各级领导重视，才能把政府统筹落到实处，才能让各职能部门切实履行本部门的职责，部门协同的工作机制真正活跃起来。省政府去年7月发布《关于推进基本养老服务体系建设的实施意见》，今后把发展老年助餐服务作为为民办实事重要内容、把发展老年助餐服务纳入居家社区养老服务网络和养老服务体系建设整体部署、统筹推进，纳入积极应对人口老龄化能力评价指标体系推动落实。充分发挥省市县各级养老服务联席会议机制牵头协调作用，解决跨部门、跨区域的重大问题。各相关部门按照各自职责，切实落实责任；乡镇（街道）发挥基层自治组织作用，把基本养老服务工作落实到位。

　　（2）加强监督考核。老年助餐服务有关管理部门要严格履行属事管理责任，行业主管部门牵头协同其他部门联合开展检查，定期对老年助餐服务价格和质量进行评估。各县、区落实和完善老年助餐服务安全保障、监督考核、应急处置、责任追究等制度。建立健全原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，严格落实安全自查、问题隐患整改、潜在风险报告等要求。采用集体用餐配送方式的，应当与供餐单位签订供餐合同，指定专人负责查验供餐单位提供的食品，严把质量关。省民政厅负责对各个地市养老助餐建设实施监督考核，对各地市养老助餐的进度和效果进行排名和考核。各地市要对县（区）养老助餐的进度和效果进行排名和考核，县（区）对乡镇（街道）养老助餐网点建设和运行进行综合监管，市场监管、应急、民政、财政等部门建立起各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制。邀请第三方对助餐食堂和助餐点开展服务质量认证和暗访。

　　2.发挥市场作用、鼓励社会参与

　　作为一项民生工程，养老助餐难在常态长效。只有让老人愿意吃、吃得好，企业愿运营、能运营，实现互利双赢，才能实现可持续发展。老年助餐不是政府唱独角戏，需要社会参与、全民参与。补贴可帮助运营企业减轻经济压力，然而能否实现长久运营，关键还要看能否走好市场化运营之路。只有动员全社会力量共同参与，走好市场化运营之路，推动养老助餐服务办得起、办得好、办得久，才能让老人们在可口饭菜中品味出老有所养的幸福味道。

　　需要加强宣传引导，通过加大宣传，可以凝聚社会共识，充分调动各方支持参与。不仅让更多的人为助餐愿意捐款捐物壮大助餐财力基础；也可以让更多的低龄老人接受助餐食堂，扩大助餐食堂的收入，增加食堂的生存能力；更可以吸引更多的人加入助餐志愿者队伍，助力老年助餐的可持续性。

　　3.因地制宜、重视农村助餐

　　河南的城市和乡村差异大，城市的每个社区各有各的情况，每个农村行政村也是情况不一样，所以在推进养老助餐的时候，倡导因地制宜采取合适方式，严禁一刀切、一个模式推广。

　　特别是农村地区，坚持“政府支持、街镇统筹、多元参与、一村一策”的原则。有的邻村可以合作开设乡村“中心食堂”，为周边村庄提供配餐送餐服务；有的可以结对帮扶、邻里互助等形式发展乡村“互助助餐点”（农户搭灶），由信誉良好、身体健康的村民为附近老年人提供配餐送餐服务；也可以在村委公房起灶，鼓励助餐人员和享受助餐的老人开辟“小菜园”降低经营成本等，以灵活多样的方式解决农村老年人的就餐问题。需要结合农村实际情况，大大降低餐饭成本，这样才能提升农村助餐服务发展的可持续性、才能使农村的老年助餐食堂可持续办下去。

　　（作者：张景龙 单位：河南师范大学）