监察体制改革后，党的纪检机关和国家监察机关实行合署办公，五年来，在反腐倡廉、预防和惩治职务犯罪上取得了巨大成效，深得民心，但从学术角度出发，两者合署的理论根据探讨是坚持和完善党和国家监督体系的重要使命。迄今为止，学术界尚未对此有系统的研究，也未形成有说服力的结论。鉴于监察体制改革已经走在理论之前，当下是需要提供理论正当性的时刻，不搞清楚其理论根据，也就无法建立理论自信、制度自信乃至文化自信，因此，本文将对纪检监察合署办公的理论根据展开讨论。

　　一、纪检监察合署办公理论根据研究述评

　　尽管自1993年就已经推行党的纪委和监察行政部门合署办公，但学术界关注这一问题主要是在2018年监察体制改革之后，因此，这里主要论及近年来的研究成果。如学者蒙慧、胥壮壮将纪检监察办公体制建构的理论根基确定为纪律检查权与监察权之间的融合性，认为纪律检查权与监察权虽然分别隶属党的领导权与国家政权两套不同的权力体系，但在内容、执行等方面存在融合性，这为纪委监委合署办公体制的构建奠定了理论根基。具体而言，这种融合性体现在三个方面：其一，权力属性具有融合性。纪律检查权与监察权的统一性源于权力的“人民性”。 其二，权力内容具有融合性。纪律检查权与监察权共同致力于监督工作，前者由监督权、执纪权与问责权组成，后者涵盖监督权、调查权与处置权三大职权。其三，权力运行具有融合性。两者共同遵循下级纪委监委对上级纪委监委负责的运行逻辑。显然，这种权力的融合性是纪检监察权力的特性，并不能称为理论根基。

　　学者刘怡达明确提出了合署办公的体制与国家监察体制改革的理论困惑，并试图用“吸纳模式”解决这一困惑，即基于执政党领导国家机关的现实逻辑，将国家监察权属性吸纳进纪律检查权属性之中。固然，执政党纪律检查权对国家监察权有先导性，但从监察体制改革的目标和制度实际运行来看，都不能用吸纳论来支撑。因为纪检监察合署办公是合署而不是合并，党的纪律检查权和监察权是并列存在的，显然，持吸纳论将纪检监察合署办公的理论基础确定为党的纪律检查权是错误的。

　　也有一些博士论文对纪检监察合署办公的理论根据展开了比较具体的探讨。池通博士在其论文中指出，纪检监察体制是以中国政治制度和法治建构为基础，以党内监督与国家监察高度融合为内核，通过对党内法规和国家法律的双重规范体系、党内权力治理和国家权力治理的双重运作体系的贯通所形成的融合型权力监督和腐败治理体制。在政治定位上，监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关。池通博士观点的核心是纪检监察监督是党内监督和国家监督的协同融合，也就是说纪检监察作为监督权具有党内监督和国家监督两重属性，这只是对纪检监察监督属性内部结构的揭示，不是对其理论根基的明确，其对监察委员会具有党和国家自我监督政治属性的判断显然也不属于对理论根据的揭示。

　　二、党政合署的政治理论根据

　　纪检机关和监察机关合署办公是党政合署的一种形式。党政合署新中国成立后有初步探索，快速发展是在党的十四大之后，20世纪90年代出台了党政机构改革的方案，全面深化阶段则是党的十八大以后。十八届三中全会报告指出，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。党的十九大报告指出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，并提出坚持和加强党的全面领导，这是对2018年坚持党的领导写入宪法正文的延伸。

　　党政合署有自身的理论，这是中国当代新的治国理政模式，是国家治理现代化的创新。在中国共产党长期执政的基础上，这种把党和国家视为一个有机整体，坚持治党和治国一体论，是实践逻辑的必然要求，也是中国特色政治理论逻辑的必然反映。我们需要把这个定位在中国的治党理论、治国理论这一文明高度来认识，是中国自身的政治话语体系，也是中国的知识话语体系。

　　坚持这一认识是认知纪检监察合署理论根据的基础，因而纪检监察合署办公，乃至诞生纪检监察学科也具有这一理论前提，但同时，我们还必须认识到纪检监察合署办公又具有自身独特的理论根据，这是纪检监察工作的特殊性决定的。

　　三、纪检监察合署办公的党和国家自我监督理论

　　党政合署需要从当代中国特色的政治逻辑出发，构建中国特色的党政合署理论体系。纪检监察合署办公则是这个政治逻辑上的进一步细分，有着更加具体的理论逻辑。概括而言，其理论根据就是党和国家的自我监督理论。

　　2019年10月，中国共产党十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。党的二十大报告对健全党和国家监督体系作出战略部署，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制。

　　但是，党和国家的监督体系是多方面的，纪检和监察机关的监督是其核心，还包括其他监督体系，如检察机关的法律监督、审判监督、人大监督、民主党派监督、社会监督、财会监督、审计监督等。因此，将纪检监察合署办公的理论根据定位在党和国家的监督理论上是比较宏观的，因而需要进一步探究其最近的理论根据。

　　在目前的学术研究中，对这一重大时代命题的探讨已经展开，主要存在以下几种观点：

　　马克思主义权力监督思想、政党功能论、政治系统理论、整体性治理理论等。马克思主义权力监督思想显然是党和国家监督体系的理论基础，是比较宏观的。政党功能论更多是基于西方选举体制，且从国内研究来看，政党功能是多元的、多领域的，政治监督是其中一个方面。政治系统论把党政合署视为一个整体来考虑是有道理的，但西方的政治系统更凸显价值中立，这与中国政治的鲜明价值立场不同。整体性治理理论属于治理之道，监督权力只是其中一个方面，同时整体性治理突出的是政府、私人部门和第三方组织的整合协调，如哈贝马斯的民主商谈。

　　可以肯定的是，当前国内关于政党合署乃至纪检监察合署办公的理论根据的认识还存在商讨空间。前已述及，从政党合署延伸到纪检监察合署，其宏观理论根据应当是党和国家的监督理论，那么，其微观、直接根据就是党和国家的自我监督理论。

　　党的纪检制度是党的自我监督思想和作风的体现，纪检和监察合署是将党的自我监督延伸到了国家监督领域。党的自我监督体现在从严治党，从严治党并没有另一个在野党的监督，中国共产党领导的多党合作和政治协商并不意味着民主党派是在野党，民主党派同样是参政党，因此从严治党的核心是党的自我监督。百余年来，中国共产党依靠自我革命取得了革命和治国的成功，其自我监督、自我批评是其取得成功的核心要素。正是基于这种自我监督的成功，才在监察权内部构建了内部监督也就是自我监督机制，这正是党的自我监督思想向国家自我监督思想的延伸。因此，纪检监察合署的纪理是党的自我监督，监察权全覆盖监督的法理是国家的自我监督，合起来纪检监察合署的理论根据就是党和国家的自我监督思想。

　　在这里不得不说，西方政治从政党运行到国家治理都遵循了分权制约的理性，倡导政治—行政二分，乃至把分权制约视为一切政治和法治的灵魂，但就中国特色的政治看来，其取得治党和治国的成功经验并没有揭示这一点，揭示的是党和国家的自我革命、自我监督思想。当然，中国特色的政治和法治中并没有否认权力制约和监督，譬如诉讼案件办理的权力分工和制约，政府和司法活动的人大监督、司法监督等。只不过，在构建纪检监察合署办公，进而认识纪检监察学科的理论根据方面，应当坚持自我监督思想。这也就是党的二十大报告提出的构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制的原因。

　　把纪检监察合署乃至纪检监察学科定位于党和国家自我监督思想，是新时代党政合署、治党和治国相结合，实现国家治理现代化，实现中国式现代化的四个自信的要求，是一种适合中国实际的政治道路和治国方式。

　　【作者：刘用军，河南财经政法大学纪检监察学院教授 本文是2022年河南省高等学校哲学社会科学研究重大项目“新中国70年人民法治思想演变历程与成就研究”（2022-JCZD-32）阶段性成果】