党的十八大以来，中央高度重视统筹发展与安全，二十大报告明确指出要防控重大经济金融风险，2023年中央经济工作会议强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”，地方政府债务风险已成为防范化解金融风险的重点领域。我国地方政府债务是改革发展过程中逐步形成并积累起来的，地方政府债务不仅是地方政府过度融资的结果，也不仅是经济问题，它的产生和发展与政府治理、深化改革、经济发展阶段、宏观经济形势等都密切相关，必须从多个维度理性审视地方政府债务。

　　治理维度：地方政府债务是地方政府履行经济发展职能的产物

　　社会主义市场经济体制下，地方政府职能涵盖多个方面，包括市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等。在实际经济运行中，地方政府可以通过政策制定、资源调配、招商引资、优化营商环境等措施促进地区经济社会发展。虽然中央强调要让“市场在资源配置中起决定性作用”，学术界也呼吁政府要从“发展型”转向“服务型”，但发展是党执政兴国第一要务，地方政府一手抓发展、一手抓服务就是中国特色，我国地方政府承担了过多的经济社会发展职能。党的十八大之前，唯GDP的考核方式引导着地方政府积极上项目，在地方财政建设资金不足的情况下，各种方式的债务融资就成为地方政府的必然选择。党的十八大以来，中央对地方政府的考核不再以GDP论英雄，而是逐步把创新能力、环境保护、脱贫攻坚、防范重大风险等体现高质量发展的各项指标纳入考核体系中，优化了考核内容，但同时也加大了地方政府财政支出责任的范围，提升了财政支出刚性程度，扩大了财政收支缺口。另一方面，地方政府之间存在着锦标赛式的竞争，随着我国财权上收和金融分权改革，这种竞争已经在一定程度上从GDP的竞争演变为融资能力和债务的竞争。

　　改革维度：地方政府债务是中央对地方财政分权与金融分权的结果

　　地方政府经济社会发展职能的实现以一定的财力保障为基础，财政体制与金融体制决定着地方经济社会发展所需资金的来源渠道和供给能力。在财政分权体制下，随着地方经济社会发展，财政支出需求增长明显快于财政收入的增长，客观上需要外部融资来弥补财政收支缺口。政府融资是以政府信用、财政信用为基础，从以银行为主要代表的金融机构融通资金。此时，金融体制如果选择集权模式，则地方政府债务融资的空间就小，会限制地方经济社会发展，但地方政府债务规模相应地也就小。相反，如果金融体制改革趋向于分权，就为地方政府债务融资创造了制度环境，在地方政府间竞争发展模式的促使下，地方政府债务规模会不断扩张。1994年的分税制改革，中央通过上收财权，确保了中央政府职能的有效实现，但也形成了地方政府“财权小”、“事权大”的不匹配问题。党的十八届三中全会以来的新一轮财政体制改革，在中央与地方财政收入分配比例基本维持不变的前提下，中央通过上收事权的方式主动调整地方财权与事权不匹配的问题。但中央同时在推进减税降费和营改增等税制改革，各类改革效果叠加，就地方政府来说，财权与事权不匹配的问题没有得到明显改善。为了促进地方经济社会发展，有效解决建设资金不足等问题，债务融资就成为一种必然选择。与此同时，我国金融体制改革选择了分权方向，中央对地方的金融分权为地方政府大规模的债务融资创造了条件。特别是2002年以来，地方法人金融机构尤其是地方法人银行的快速发展以及地方金融办的成立，推动着地方金融业的快速成长，为地方政府债务融资创造了有利的金融环境，也推动着地方政府债务规模的膨胀。

　　发展维度：地方政府债务是工业化、城镇化发展的必然结果

　　工业化、城镇化发展过程中离不开债务融资。工业化以资本积累、固定资产投入、生产能力扩张为基础，工业化如果只靠资本内生积累，其发展速度一定是极其缓慢的，以信用为基础的金融业发展为资本的快速积累创造了条件，也为工业化的快速推进提供了支撑。另外，工业化的发展推动了社会分工，社会分工使不同市场主体资金需求产生时间上的错位，为金融业的发展提供了可能。工业化的快速推进需要政府加大在基础设施、基础能源、基础科研领域的投入，城镇化的发展同样离不开交通、市政、产业园区等基础设施项目的投入。这类投资项目具有公益或准公益性质，其低收益或无收益的特性决定了投资主体只能是政府。党的十八大以来，我国经济社会快速发展，工业化、城镇化水平也快速提高，城镇化率由2012年的53.1%上升到2022年的65.2%，提前完成十四五发展目标，如此大的发展成就离不开资本投入。另外，在偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模工业基础设施和城市基础设施投资推动经济快速增长。在地方政府建设资金有限的情况下，债务融资是最优选择。例如，2023年上半年，全国各省市共发行专项债券21721亿元，其中14753亿元用于市政和产业园区基础设施、交通基础设施和保障性安居工程建设，这是城镇化快速发展阶段的基本特征。

　　调控维度：地方政府债务是财政逆经济周期调控的后果

　　财政具有逆经济周期调控的职能，能够平抑经济运行波动，缓释经济风险。对经济衰退的调控需要扩大政府财政支出，在财政紧张的情况下，逆经济周期调控就会依赖政府债务，调控力度越大，对政府债务的依赖也就越大。我国地方政府债务风险问题是2013年以后凸显出来的，这与2008年国际金融危机有密切关系。为了应对2008年国际金融危机，实现保增长的经济目标，2008年11月份中央提出了4万亿的投资计划，并要求地方政府配套资金，同时不少地方政府也提出了自己的投资计划，如此大规模的投资计划资金如何保障？考虑到地方财政建设资金紧张，2009年3月23日，央行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在这项政策的推动下，地方政府融资平台在短期内迅速发展，并且得益于相应的货币政策配合，确保了投资计划的顺利完成和保增长目标的如期实现。但是从另一个角度看，大规模的投资也埋下了隐患，其中之一就是地方政府性债务规模的快速膨胀。其后，在中央去杠杆的政策指引下，地方政府债务率和负债率均有所下降。但为了应对2020年开始的新冠疫情，各级政府在疫情防控和稳住经济基本盘等方面都加大了支出力度，导致疫情三年地方债特别是专项债规模快速上升。

　　（作者：陈轶丽，中共河南省委党校经管部副教授）