社区是社会的缩小版本，城市社区既是人们追求美好生活的现实基础，也是体现社会治理水平的微观窗口。社区治理关乎群众的切身利益和社会的和谐稳定。党的十八大以来，随着社会主义市场经济和城镇化的快速发展，我国城市社区经过全面建设已进入城市社区多元治理阶段。党的二十大报告指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”但是，当前在我国城市社区治理体系建设中还存在着一些短板和问题，如何补齐短板，解决问题，探索符合中国国情的社区治理体系，是实现我国治理体系和治理能力现代化面临的重要课题。

　　一、中国城市社区治理体系相关概念

　　（一）社区

　　社区这个词最初由西方学者提出，1887 年，德国著名社会学家斐迪南·滕尼斯首次在其著作《社区与社会》中把“社区”作为一个学术概念提了出来。在中国，费孝通先生最先提出“社区”一词，1933 年，费孝通借鉴了英文的“community”的意思提出这个概念，其中“社”是指“社团、社群”，“区”则为区域，意思是以一定地域为基础的社会群体或生活共同体。

　　目前，我国学术界对社区没有统一的定义。但大部分学者都认为社区应包括三个方面的基本要素：一是一定数量人及其组成的群体；人是社区构成的关键因素，社区一切行为都应当为社区的人服务。二是一定的地理区域范围。任何社区都应当在一定的地理区域范围内存在，这是社区成立与发展的基本条件。三是同质性的社区文化和互动。社区文化和社会互动的同质性主要指社区中人基于共同的利益、共同文化、共同生活习俗等，在生活中的相互沟通、互动。

　　（二）城市社区

　　城市社区则是伴随着城市的演进而出现的，是人类经济发展到一定程度的产物。在西方，城市指的是建制市，建制市起源于中世纪，是地方行政区划的主要形式。在中国，城市社区是指在相对固定的城市区域内，由从事各种非农业劳动，而又有各种社会分工的密集人口组成的社会区域。

　　我国城市社区的形成不同于西方，西方国家城市社区通过自然演进形成，而我国城市社区具有“法定社区”特色。所谓法定社区，就是指社区由政府划定，国家通过法律划定社区的边界、范围，并设置组织管理机构。

　　（三）城市社区治理

　　社区治理是国家治理的灵魂，是社会治理的缩影。现代城市社区治理的提出与西方国家社会转型有关，20 世纪 60 年代，西方国家鼓励公民参与社区自治，开始关注社区治理的重要作用。借鉴国外社区治理理论，我国多数学者认为社区治理内涵应包含三个方面：一是社区治理必须由党来领导。二是社区治理必须是涉及社区事务的活动或过程。三是社区治理必须纳入法治轨道和制度化框架。

　　因此，中国社区治理应当是在党的领导下，各类治理主体依据国家有关文件、法律法规及社会道德规范，分工协作，共同调控社区公共事务，促进社区和谐的活动过程。社区治理的目标是实现社区治理体系和社区治理能力现代化。

　　二、新中国成立后中国城市社区治理形式的历史变化

　　按照社区治理主体的结构特征、治理制度不同以及社区治理方式的差异，新中国成立后，我国城市社区治理可以划分为三个发展阶段：

　　（一）1949年至1990年。新中国刚刚成立时，社会秩序急需恢复，这一阶段中国城市社区治理先后经历了“社会再组织阶段”，“街居制”阶段，“单位制”阶段，“单位制为主、街居制为辅阶段”，“街居制复归阶段”等。在这一阶段，我国城市社区治理的主要特征是党政一元化。

　　（二）1991年至2011年。在这一阶段，随着改革开放的不断推进，一方面是城市社区内个体和私营经济大量出现，另一方面是城市失业与下岗工人剧增。因此，城市流动人口增多，城市单位制管理逐渐被打破，居委会承担了基层社会管理与服务功能。自20 世纪90 年代始，国家推动城市基层治理由街居制向社区制转型改革。国家先后出台了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等一系列文件，同时也采取一系列的措施在全国选取社区建设试点；民政部专门设立“基层政权和社区建设司”，具体负责对全国社区工作的领导和管理；将社区治理纳入国家制度化框架;要求逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社区服务体系等。

　　（三）2012年至今。党的十八大以后，我国从战略层面开始重视“社区治理”，把社区治理作为推进国家治理能力现代化的基础性工程，提出推进基层治理法治化等很多新举措。2017 年，党的十九大提出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党的二十大报告指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”

　　三、当前中国城市社区治理体系存在的问题及成因

　　进入新时代，中国城市社区治理在党的领导下不断进行探索，取得了显著成效，但也应清醒认识到我国城市社区治理体系还存在着许多问题。

　　（一）中国城市社区治理体系存在的问题

　　1.社区治理主体有重回一元化治理的风险

　　不可否认，当前，在我国城市社区治理中基层党组织发挥了不可替代的作用，无论是提供社区服务还是协调各治理主体间的关系，社区几乎所有工作都必须由党组织来推动。但这种党政主导型的社区治理模式，会增加推进多元化治理改革的困难，最终可能会停留在一元治理格局止步不前。

　　2.在社区治理中政府职能转变不到位问题

　　长期以来，我国政府部门经常存在对社区治理工作过于垄断与主导，政府在参与社区治理过程中过多包揽了许多本归社区的工作，过度干预社区的财政、人事等问题，本应是指导与被指导关系却成了直接行政命令。

　　3.在社区治理中社区角色预期与现实不符问题

　　根据相关法律规定，社区居委会是“群众自治组织”，但在现实生活中，完成党和政府安排的任务是社区的首要工作，社区自治工作则退居其次，社区工作人员大量时间与精力被行政类工作挤占，要接受政府的业务指导和考核。这实际上是社区的行政化，这与社区设置的初衷不符。

　　4.市场力量参与社区治理带来的问题

　　市场力量在为社区提供服务的过程中，比如保安公司、物业管理公司等在为社区提供服务时，可能因服务内容、质量、方式、收费标准等问题引起社区居民的不满，双方可能会出现冲突或纠纷。同时，社区市场化服务可能降低社区居民间的交往互动机会，因为居民可以通过购买代替交往获取社会资源。

　　5.社区治理主体间互动渠道不畅通困境

　　社区治理主体互动渠道不畅通表现在两个方面：一方面是纵向互动渠道不畅通。以党政主导为特征的城市社区治理不可避免地在处理社区事务时存在行政强制性，导致只有自上而下的指令，没有自下而上的信息反馈。另一方面是横向互动渠道不畅通。横向治理主体之间沟通不畅，比如小区居民和物业管理公司之间的沟通。很多小区居民对物业公司提高物业费、私自乱建等谋取私利的行为极为不满，但因缺乏有效的互动渠道，只能选择一忍再忍，当忍无可忍时就会导致剧烈的冲突爆发。

　　6.在社区治理中社区居民之间互动缺失

　　在传统熟人社会社区里，居民间天然形成某些共同的传统习俗和价值观念，这些往往成为维持社区秩序的内在力量。但在市场经济快速发展和城镇化进程加速中形成的新型陌生人社区里，居民之间是 “冷漠”、 “怀疑”与“自私”的，缺少互动和联系，缺乏沟通，居民对社区缺乏认同感与归属感，社区整合难度加大。

　　7.在社区治理中社区资源整合的困境

　　社区资源包括社区内的物质资源、精神资源、人力资源等。当前城市社区资源整合的困境是：一是在物质资源方面整合的困境。例如由于一些社区中入驻有机关、企业、事业单位等，这些单位的职工就居住在本社区，而这些单位只让本单位的职工享受物质资源服务，造成资源闲置浪费。二是在人力资源方面整合的困境。在我国社区治理中，一些服务人员的专业化和职业化水平很低，缺乏专业的社区服务队伍。三是在组织资源方面整合的困境。当前，在社区治理中，只有处于上位的政府行政体制，缺乏下位的社区自治组织体系，社区内组织资源开发利用不足。

　　（二）中国城市社区治理体系存在问题的主要原因

　　1.居民公共性不足

　　公共性是人在实践活动中所表现出来的一种社会属性,是在人的利己性与利他性的整合中所形成的人类生存的共在性,体现了人与人之间的相依性。在我国社区治理实践中，“公共性”缺失问题客观存在。这主要表现在：城市社区社会组织的数量少且参与公共事务频率低，大多数居民缺少参与社区活动的意愿。

　　2.过度依赖党和政府思想

　　我国在很多领域的工作都需要党和政府的推动才能顺利进行，在城市社区治理中也同样如此，但每届执政者的执政理念不同，可能会对社区治理的可持续性造成影响，因此，必须重视社区治理制度化建设，不能依赖某届领导人的喜好推进社区治理工作。同时，我国城市社区治理中还存在对政府财政资金过度依赖、离开政府财政经费社区就难以开展工作的窘迫情况。

　　3.主观或客观造成的认识不清问题

　　城市社区治理中认识不清问题主要体现在社区治理主体职责权限的模糊，互动关系的模糊，治理政策的模糊等。模糊就无法确定责任主体，模糊就意味着风险最低选择偏向，模糊可能造成社区治理脱离群众等一系列问题。

　　4.相关法治建设滞后

　　当前，在我国城市社区治理法治化建设不足。首先是社区治理立法滞后，相关法律制度缺失。当前，我国社区治理的依据通常是党委、政府及相关部门制订的政策性文件，相关地方地方性法规很少。其次是社区各类治理主体的法律地位、职权范围，以及各治理主体之间的关系和责任需要法律明确界定。三是社区公共事务的范围不明确，社区治理程序体系不完善等。如果法律不明确这些问题，最后可能导致社区治理不能良性发展，激化社会矛盾。

　　四、完善中国城市社区治理体系的路径

　　进入新时代，我国社区治理面临着难得的发展机遇，如何抢抓机遇、完善城市社区治理体系、提升城市社区治理水平是社会各界关注的一个重要议题。

　　（一）要构建健全完整的社区治理体系

　　健全完整的社区治理体系应包括三大部分：治理主体体系、服务供给体系、政策制度体系，健全完整的社区治理体系是社区治理良性运作的基础和前提。

　　1.构建“一核多元”的社区治理体系，形成多元共治新格局

　　社区是社会的缩影，是社会的基本单元，社区治理需要各方面的参与主体，健全的社区治理参与主体应包括：各级党组织、县（区）政府职能部门、街道办事处、社区居民委员会、物业公司、业主委员会、居民、社区内国家行政单位及企业事业单位、社区社会组织等。在社区治理中，不同主体要充分利用自身优势发挥自身特长。各级党组织要为社区治理把握好政治方向，充分发挥党的领导核心作用；基层政府要在政策制定与执行、资金筹集、协调各方等工作中充分发挥主导作用；社区居民委员会要积极引导居民开展自治，要鼓励和支持社会组织参与社区治理，要充分发挥基础性作用。

　　2.构建完整顺畅的社区治理和服务供给体系

　　社区治理和服务体系应包括政府提供的部分、属于社区自治主体自治的部分、适宜由市场提供的部分和社会组织专业服务的部分。完整顺畅的社区治理和服务体系该当包括街道和社区服务站为社区提供的公共行政服务、社区居委会指导其他非政府治理主体开展的社区自治共治服务、以社会组织为主体提供的社会化专业服务、以企业为主体提供的市场化服务；在社区治理中，政府、社区自治主体、社会、市场相互配合，共同构成完整顺畅的社区治理和社区服务体系。

　　3.构建完整的、操作性强的社区治理制度体系

　　各地应结合本地实际情况，依据中央及其相关部门关于社区治理的远景规划和制度设计，尤其是根据国家《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》、民政部《全国城市社区建设示范活动指导纲要》等文件规定，研究制订本地相应的配套文件，出台具体的实施方案，让本地区社区治理有章可循。

　　（二）推动基层体制机制改革，优化社区治理基础力量

　　提高社区治理和服务水平，需要通过基层街道和社区改革理顺关系、激发其潜在力量。

　　1.要强化基层党组织在社区治理中的领导核心作用

　　办好中国的事情关键在党，在社区治理中也是如此。要确保党组织在社区治理中处于领导核心地位，积极引领各治理主体有序参与社区治理，打造新时代共建共治共享的社会治理格局。

　　2.推动街道管理体制改革，牵引基层治理和服务创新

　　街道代表国家行政管理的“神经末梢”，最接近群众，与群众打交道最多，需要直接高效的工作，基层办事部门综合性越强越好，提供的服务越方便快捷越好。因此，要推动街道管理体制改革，建议街道各个科室（部门）综合设置，集合办公，加强联动协作，为社区提供便捷高效的服务；同时，建议将街道的人员、资源、权力等向基层社区下移，壮大社区治理和服务能力。

　　3.优化社区居委会的组织结构和服务力量，提升其动员力和自治力

　　社区居委会改革的重点在于去行政化，让居委会实至名归，真正进入国家关于居委会制度安排的角色。为便于服务基层，社区居委会各大委员会的设置应与街道办事处的设置保持一致，设立“五大委员会”。社区居委会应积极搭建多元化、便利性的社区参与平台和渠道，有效动员业委会、居民、社会组织、志愿者等多种力量参与社区治理和服务，通过议事协商、项目化运作和组织培育等方法，同时，整合社会协同力量助力社区治理，专注于社区自治和共商共治。

　　4.加强社区服务设施建设，提高服务人员素质和服务质量

　　要实现社区公共服务的简约高效，全面推行集约化办公、一次性办理、智能化一站式服务。建议从三个方面做起：一是优化社区中心的整体空间设计，无论是软件还是硬件，一切按照便民、高效、温馨、活泼的设计要求操作，并对服务人员实行即时服务评价；二是建立线上服务平台，并安排专人负责，以便更快捷地为群众办实事，实现事务办理的信息化和智能化；三是针对重点对象建立入户走访制度，让其得到及时、有效的社区服务。

　　（三）构建基层枢纽型组织，打造社区治理协同体系，引导社会力量参与社区治理

　　社会力量参与社区治理具有灵活性强的优势，能给社区治理带来新的生机与活力，社区治理需要各类社会力量的积极参与。建议建立类似基层社区治理协同中心的枢纽型组织，并以此为依托引入品质优良的各类社会组织，使其与街道和社区紧密对接，建立多元、稳定的供需对接机制，政府以购买服务方式给予支持，增强社区治理的社会化供给力量。

　　（四）全面构建社区多元共治的保障机制

　　构建社区治理多元共治的局面是各方主体共同努力的结果，需要建立包括人才、资金等全方位的保障机制。

　　1.加强社区治理人才队伍建设

　　社区治理需要高素质人才，更需要专业人才。首先，国家要制订相关政策，吸收相关人才加入社区治理队伍；同时要注意待遇留人，事业留人问题，让人才留得下、安下心。其次，可以通过举办专题培训班的形式，对基层党政工作人员和社区工作者进行系统的培训，让他们充分掌握相关业务知识和社区工作方法，提高他们的社区治理和服务能力。第三，要建立人才选拔、晋升激励机制。上级党政机关要经常面向基层选拔人才，为基层人员开通晋升的通道，使基层人员有机会通过努力走上更高层次的领导岗位，使基层人员感到有奔头。

　　2.建立社区治理评估和激励机制

　　建立社区治理竞争性评估和奖励机制。每隔一定时期，由街道组织对社区治理和服务工作进行考核、评选，并对评选结果进行奖励；并依托考核、评选等，选出一批优质社区治理项目和民生服务项目等，同时进行基层治理经验和智慧总结，做好相关研究和经验推广工作。

　　3.拓展社区治理资金筹集渠道

　　当前，在我国社区治理中普遍存在社区治理经费不足和经费使用统筹性不足情况。建议政府要适当加大对基层社区治理经费支持力度，并大力鼓励引导社会资本投向社区建设，实现资金来源多元化；同时，鼓励街道通过设立社区基金等方式筹措资金，不断拓宽资金来源渠道。

　　（作者：冯大勇 单位：中共焦作市委党校）