□刘学侠 吕瑞石

　　党的二十届三中全会强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。这些战略部署和改革举措为新征程上推进农业农村高质量发展指明了方向。

　　城乡融合发展的深刻内涵

　　党的二十届三中全会关于农业农村发展的相关部署，既一脉相承，又与时俱进，是我们党在继承治国理政经验基础上，针对当下经济社会发展实际、对标推进中国式现代化而作出的重大部署，体现了守正创新的改革思想。

　　关于城乡融合发展。2007年，习近平在主政上海期间多次就城乡融合发展发表讲话，形成了城乡一体化并不是一样化而是有差别的、正确处理工农关系、城乡共同进步是推动科学发展和促进社会和谐的重要基础等一系列重要论断。党的十九大报告强调，要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。习近平总书记在2017年的中央经济工作会议和中央农村工作会议上强调，健全城乡融合发展体制机制，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。2019年4月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了城乡融合发展的抓手、目标、重点。2020年和2021年的中央农村工作会议分别从促进农业转移人口市民化、推进乡村建设等方面对城乡融合发展工作提出要求，首次提出把县域作为城乡融合发展的重要切入点。

　　关于促进城乡要素平等交换、双向流动。这一提法源自2019年4月印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，该文件中将完善产权制度和要素市场化配置作为城乡融合发展的重点，要求城乡要素合理配置。2020年10月，党的十九届五中全会指出，要深化农村改革，健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。这是城乡要素平等交换、双向流动第一次在党的重大会议中提出。2021年1月，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，指出要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。2022年，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，率先在县域内破除城乡二元结构。2023年5月，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时强调，健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力。可以看到，从破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，到完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，党中央关于城乡要素流动问题的认识持续深化、部署也在不断细化实化。

　　关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。这一提法最早可以追溯到2017年的中央农村工作会议，习近平总书记强调，要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。2018年6月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出全面落实国家易地扶贫搬迁政策要求和规范标准，结合推进新型城镇化，进一步提高集中安置比例。同年9月，印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。2019年4月，印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，首次将协调推进乡村振兴和新型城镇化作为实现城乡融合发展的重要抓手。2021年5月，印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，指出推动新型城镇化与乡村振兴全面对接，深入探索破解城乡二元结构、缩小城乡差距、健全城乡融合发展的体制机制。党的二十届三中全会创造性地提出统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，是对城乡融合发展重要抓手认识的深化创新，将新型工业化与新型城镇化、乡村全面振兴一道作为城乡融合发展的要求，是对马克思主义政治经济学经济基础决定上层建筑原理的最新运用，将进一步拓展城乡融合发展工作的政策空间。

　　关于完善强农惠农富农支持制度。这一提法最早可以追溯到2011年12月召开的中央政治局会议，会议强调，要进一步夯实农业基础，完善强农惠农富农政策，加大“三农”投入。党的十八大强调，要坚持工业反哺农业、城市支持农业和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2012年12月，中共中央、国务院印发《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，从加大农业补贴力度、改善农村金融服务、鼓励社会资本投向新农村建设等三个方面对加大强农惠农富农政策进行部署。此次全会提出完善强农惠农富农支持制度，既是对我们党历史上实行强农惠农富农政策的一次总结，也是对下一阶段强农惠农富农政策方向的进一步明确，体现了进一步全面深化改革对于制度建设的高度重视。

　　推进城乡融合发展的政策逻辑

　　由于我国的快速发展及城乡二元结构的长期存在，我国乡村正在经历并联式而非串联式的乡村现代化转型过程。这就需要我们坚持系统思维做好统筹兼顾，从整体上设计乡村现代化转型过程。

　　通过改革提高农业生产力。乡村地区要实现现代化，必须进一步解放和发展农业生产力，不断提高农业生产效率。发展适度规模经营、提高农业机械化水平是提升我国农业生产力的主要手段。因此，全会提出，必须统筹新型工业化和乡村全面振兴，巩固和完善农村基本经营制度，深化土地制度改革。以新型工业化提高农业机械化水平，以基本经营制度改革、土地改革助力适度规模经营，以推动农业生产方式变革为城乡融合发展、农业农村现代化夯实经济基础、提供动力。

　　通过改革承担好农业剩余人口转移。农业生产率水平的提高意味着农业用工的减少，也将进一步产生农业剩余劳动力。在提升农业生产效率的同时，必须不断提高城镇化的深度，通过推动大量农民向市民转化，确保农业生产效率提升平稳有序推进。因此，全会提出，必须统筹新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，健全推进新型城镇化体制机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。通过这些改革，解决常住人口与户籍人口享受市民权利差异的问题，努力实现农村进城市民公平享有城市公共服务，推动农村进城市民留得下住得好，加快农业转移人口市民化。

　　通过改革实现乡村现代文明生活。对于留在农村的农民，要让他们过上现代文明生活，就要通过对乡村生活条件、公共服务、生活环境的综合治理，使乡村具备承接这一转变的基础。因此，全会提出，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别。促进城乡共同繁荣发展、完善强农惠农富农支持制度，就是为了通过要素投入，不断提高乡村基础设施和公共服务水平，提高留在乡村的农民的收入，推动城乡居民生活质量相当，推动乡村实现现代文明生活方式。

　　进一步推进城乡融合发展的举措

　　加快发展农业新质生产力。持续提升农业机械化水平，加强农业机械研发，提高农业机械生产效率，降低农业机械使用成本，提升农业生产整体效率；加强农业科技创新体系建设，建设一批国家重点实验室、省重点实验室、企业创新中心，打造国家现代农业产业技术体系；注重科技赋能，综合运用生命科学、人工智能、新能源、化学等学科前沿技术，提高育种、种植、养殖等环节科技含量；打造绿色高附加值的农产品，推进农产品深度开发；注重一二三产业融合发展，不断延长农业生产产业链，开发农业多种功能，推动文旅深度融合。

　　坚定不移推进适度规模经营。适度规模经营是提升农业生产效率、实现城乡融合发展的必由之路。深化土地“三权”分置改革，进一步完善农村土地退出、土地确权与流转、土地综合整治等制度，破除适度规模经营“地”的制度束缚；鼓励培育新型农业经营主体，通过资金、政策、政府服务等方面的倾斜支持，通过完善农业社会化服务体系，帮助其发展壮大；扎实做好培育职业农民工作，帮助其树立正确的职业观，提高农业技能；加强对农业领域企业的扶持力度，鼓励企业通过并购等外延式发展和加大科技研发投入力度等内涵式发展做大做强，打造世界有影响力的一流农业企业。

　　持续做好农民进城工作。农民进城问题是城乡融合发展的关键问题。重点解决农民进城就业、医疗、子女教育、社会保障等方面权利平等问题；结合当前防范化解房地产市场风险这一有利契机，进一步优化完善城市住房保障制度；策略性做好进城农民原有乡村权益保留工作。

　　倾斜支持乡村基础设施和公共服务设施建设。城乡居民生活质量相当是城乡融合发展追求的重要目标。注重发挥规划的引领作用，积极运用“千万工程”经验，推动形成田园乡村与现代城市交相辉映的城乡融合发展形态；根据实践发展需要，提前谋划自然消亡村土地专包整合工作，并研究以适当的方式引导人口较少、环境恶劣、距离城市较远、交通不便的自然村农民集中居住问题；倾斜支持乡村基础设施，强化水电路气以及网络等基础设施建设投入；在统筹规划的基础上，提升乡村教育、医疗等公共服务水平，重点研究完善依托城市优质的公共服务带动提升乡村公共服务的体制机制。

　　建立健全城乡要素平等流动机制。完善产权制度和要素市场化配置是城乡融合发展的重点。深入推进乡村各要素确权，明确农民和集体相关要素的权属，为要素平等流动奠定基础；统筹发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建立完善流动渠道和平台载体，在增加农民财产性收入的同时，提高要素配置效率；健全支持农业发展的资金投入机制，探索设计引入社会资本支持农业发展的相关制度，持续为乡村现代化提供资金支持；进一步探索优化户籍制度，试点放开城镇户口转农村户口限制；研究建立健全乡贤返乡与城市教科卫体等工作人员服务乡村的激励机制，支持引导城市人才资源支持乡村发展。

　　[作者分别系中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师；中央党校（国家行政学院）博士生]