城市是推进数字中国建设的重要实践场域，城市的数字化转型和智慧化升级是未来城市综合实力竞争的关键，城市治理体系和治理能力的现代化建设需要数字技术的赋能支持。2024年4月23日，习近平总书记在考察重庆市数字化城市运行和治理中心时强调指出，“强化数字赋能、推进城市治理现代化，要科学规划建设大数据平台和网络系统，强化联合指挥和各方协同，切实提高执行力” 。

城市集成治理是以解决问题为导向，基于系统性理论和方法，对多部门治理资源的优化整合以及利用，以实现城市治理绩效的倍增。随着人工智能、云计算、物联网、大数据、5G通信技术、虚拟现实技术等高新数字科技在城市治理领域中的普及和应用，各类治理要素得以在高效、高质、高能的数字化平台实现集成式耦合，极大提升了我国大型、超大型城市的治理能力和水平。

一、数字化城市集成治理的实践探索

2024年5月14日，国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部联合发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（下称《指导意见》），要求各地政府“充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协同性”。目前，重庆、上海、深圳等城市已依托先进、成熟的数字技术，建立起具有各自特色且成效显著的城市集成治理机制，为我国数字城市的建设做出了积极有益的实践探索。

1.重庆三级数字化城市运行和治理中心

数字化城市运行和治理中心是重庆市贯彻落实国家数字城市建设战略部署、发挥直辖市扁平化管理优势、探索数字技术赋能超大型城市治理现代化的创新实践。截至2024年4月，重庆市通过建设“城市大脑”“实战枢纽”“联勤联动”三级贯通，即市数字化城市运行和治理中心、区县数字化城市运行和治理中心、乡镇（街道）基层治理指挥中心，初步形成了“市带区县、区县带镇街”工作格局。“城市大脑”对应市数字化城市运行和治理中心，通过强大的软硬件设施对海量复杂的数据进行搜集、提取、分析，并由此作出理性的判断和科学的决策，进而实现对市、区县、乡镇（街道）的精准调度。“实战枢纽”对应区县数字化城市运行和治理中心，主要承载市一级的治理应用，并谋划具有本级特色的治理应用，以此支撑公共安全、群体性事件、生产事故、重大舆情等城市运行和治理事件的快速响应处理。“联勤联动”对应乡镇（街道）基层治理指挥中心，以“一中心四板块一网络”的基层智治体系防范化解基层社会风险，并及时向上级城市运行和治理中心反馈治理决策的效果。

2.上海城市运行数字体征系统

上海城市运行数字体征系统是通过物联设备前端感知、云计算、大数据三项技术赋能的超大型城市精细化管理系统，能够在移动终端将概念、数据、标准以及样态作可视化呈现，实现对城市“生命体征”的全天候的智慧监测。该系统是以“城市运行研判中枢”和“三级平台、五级应用”构成的“感知、认知、决策、行动”治理机制。相较重庆三级数字化城市治理，上海城市运行数字体征系统在终端用户体验上更加聚焦，将“态势全面感知、趋势智能研判、资源全面统筹、行动人机协同”作为核心理念，基于“实时、鲜活”的多维、多源、多态数据，以智能算法为决策媒介，高效解决城市管理中“繁杂难”问题。当然，城市运行体征系统离不开强大的数字基础设施建设。目前，上海正着力打造基于感知、网络、算力等先进数字技术的新一代城市基础设施，积极打造更加多元、便捷、开放的应用场景和接入技术，加紧为城市资源调配管理的全面智能化制定统一的规范和标准，以期尽快实现上海城市集成治理的数字化转型。

3.深圳数字孪生先锋城市

2023年6月，深圳市政府发布《深圳市数字孪生先锋城市建设行动计划（2023）》，力争将深圳建设成为“数实融合、同生共长、实时交互、秒级响应”的数字孪生先锋城市。同年12月，深智城集团发布了在全国率先自主研发的“iCityOS”孪生城市操作系统，该系统构建了“数字底座、能力中枢、全域应用”三位一体的产品主框架，助力深圳建设“鹏城自进化智能体”，打造全球数字孪生先锋城市。数字孪生城市是数字城市与物理城市的虚实融合，是以数据驱动业务、业务融合智能、智能服务场景、场景交互系统、系统虚实管控为主要内容的新型城市治理模式。数字孪生能让城市治理从感知走向认知，构建出城市智能体的数字思维，提升城市的智慧化水平。深圳数字孪生城市在上海城市运行数字体征系统的功能基础上，增加了前瞻性治理的高阶智慧，依托数据挖掘、深度学习、自我优化等数字技术，数字孪生城市可从以往的单域智能反馈、被动响应，逐步转变为全域协同治理、智能响应，形成更加智慧、高效的城市运行规则，为城市集成治理的决策制定提供更多有价值的参考。

二、数字化城市集成治理的提升路径

数字赋能城市集成治理已在我国一些大型、超大型城市取得了良好的实践成效，但也存在痛点、堵点、难点亟须破解，且仍有许多城市尚未进入集成治理的阶段，数字技术的应用范围较为有限。根据《指导意见》的总体要求，“到2027年，全国城市全域数字化转型取得明显成效，形成一批横向打通、纵向贯通、各具特色的宜居、韧性、智慧城市，有力支撑数字中国建设。到2030年，全国城市全域数字化转型全面突破，人民群众的获得感、幸福感、安全感全面提升，涌现一批数字文明时代具有全球竞争力的中国式现代化城市”。为推进中国式现代化城市建设，满足人民日益增长的美好生活需要，应进一步夯实数字底座、弥合数字鸿沟、保障数据安全，提升数字化城市集成治理的质量和水平。

1.大力推动数字基础设施建设，夯实数字底座

数字基础设施汇集并互联了计算、存储、网络、应用程序等物理、虚拟技术，是数字化城市集成治理的重要基础，其建设质量和水平关乎城市治理的绩效。完善的数字基础设施一方面能够提升治理主体的数据搜集和分析处理能力，增强城市集中治理决策和情势预判的效率以及可靠性，另一方面也可以极大方便普通市民获取城市公共政策、街道治理信息、个人相关事务等信息，扩大、畅通社会多元主体参与城市集成治理的渠道，助力实现共建、共治、共享的社会治理格局。2021年10月，习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时指出，“要加快新型基础设施建设，加强战略布局，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息‘大动脉’”。在网络基础设施建设方面，要重点实施开展“城市云网强基行动”，着力推进千兆城市建设，探索发展数字低空基础设施。在算力基础设施建设方面，需统筹推进城市算力网建设，实现国家枢纽算力资源与城市集中治理需求的高精度匹配，优化配置算力资源。在公共设施数字化改造方面，应加快对城市建筑、道路桥梁、地下管网、煤电燃气等民生公共设施的数字化改造和智能化运营，为新兴数字技术产品的接入提供标准、架构及应用场景。

2.丰富普惠数字公共服务供给，弥合数字鸿沟

数字鸿沟是在全球数字化的发展过程中，因不同主体对数字化技术的掌握程度、应用能力以及创新水平方面存在的差异而产生的信息落差。在数字化城市建设领域，数字鸿沟主要表现为数字弱势群体（老年人、残疾人、外来务工人员等）因缺乏数字接入能力，无法充分享受数字化城市集中治理带来的优质公共服务。弥合城市集成治理的数字鸿沟，需要对数字弱势群体增加更多的公共服务供给，通过数字技术手段将教育、医疗、住房、就业、养老等公共服务资源便捷、透明、高效地投射到城市的民生保障工程当中，实现优质公共资源的合理分配和跨时空共享，扩大公共服务资源的覆盖面，提升数字技术红利的均衡普惠程度。在这个过程中，要积极发挥市场和社会力量，数字化城市集成治理既应鼓励其积极探索智能制造、智慧餐饮、上门经济、即时零售等数字化创新发展模式，打造一流的数字化营商环境，也要引导其不断完善对数字弱势群体的尊重、参与、保障，为数字弱势群体提供充分的就业机会，便捷的链接入口以及关怀性的定制服务，政社合力弥合数字城市集成治理下的数字鸿沟。

3.提升公共数据管理的规范性，保障数据安全

政府在数字化城市集成治理机制中负有数据安全保障的第一责任。数字赋能城市集成治理在极大方便人民群众生活，提升城市治理效率的同时，也带来了更大的数据安全风险。城市集成治理的数字化是数字技术在海量公共数据的基础上作出的智慧型分析、决策与预测，所以需要将政府不同部门搜集的各类数据，汇总存储在城市的各级数字化中心。在城市集成治理的运转机制当中，数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等流程均面临较大的数据安全风险，政府需要对机制运转的全流程进行依法依规的严格监管，提升公共数据的安全保障水平。在政府直接收集、使用数据的情形下，应当要求其在法律法规规定的条件和程序下，依照法定职权进行相关工作，对涉及个人隐私和商业秘密的数据，必须依法依规予以保密，对泄露或非法向他人提供这类信息的政府工作人员应予追责。在政府委托第三方运维公共数据的情形下，应当严把第三方准入的审批程序，通过委派政府数据安全专员、搭建数据安全监控平台等方式，要求并监督受托第三方严格履行公共数据安全的保障义务，防止其违规擅自处置公共数据。

（作者：刘昊  单位：河南省社会科学院中州学刊杂志社）