编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。大河网学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

　　从中华民国建立，到北洋军阀和国民党新军阀控制民国政权时期，水利立法机关和水利管理机构设置几经更迭、多有变化。根据郭成伟、薛显林《民国时期水利法制研究》（中国方正出版社2005年版）和饶明奇的《中国水利法制史研究》（法律出版社2013年版），将民国时期水利立法机关及管理机构情况概述如下。

　　一、民国水利立法机关

　　民国时期的水利立法机关主要是中央和地方各级机关。中央立法机关包括国民政府、立法院、行政院；地方立法机关主要是各省政府及其下设建设厅等。

　　（一）中央立法机关

　　1、国民政府

　　1928年底国民党统一中国，宣布“军政”阶段结束，“训政”阶段开始，暂由国民政府代行部分立法职能。如国民政府于民国十八年（1929年）1月8日公布《导淮委员会组织条例》。同年7月，中央政治会议通过《广东治河委员会组织条例草案》，并决定由国民政府负责其审查核议工作。本条例草案后被提交至第34次国务会议进行审议通过后，于同年7月24日公布实施。

　　2、立法院

　　民国十七年（1928年）10月，国民党中央政治会议通过《立法院组织法》，立法院宣告成立。“训政”时期的立法院既不同于西方国家之国会，又不同于宪政时期正式选举的立法院，它实质上是国民党专制统治的重要组成部分。新提出的有关水利议案要经过它的审查、修正、通过或否决，它成立之前的有关法律，立法院要重新审查予以否认或追认，如《黄河水利委员会组织条例》《广东治河委员会组织条例草案》即是经过重新审查修改通过的。

　　3、行政机关

　　中央行政院和各大流域水利委员会先后制定了不少水利法规。

　　中央行政院是最高国家行政机关，作为授权立法或者行政立法的主体，它先后公布了一系列水利法规。如民国25年（1936年）12月公布的《整理河湖沿岸农田水利办法大纲》《整理河湖沿岸农田水利办法大纲执行办法》，民国33年（1944年）9月公布了《灌溉事业管理养护规则》，民国33年（1944年）10月公布了《乡镇储蓄拨充地方造产部分提成兴办农田水利办法》、《各省酌拨田赋超收部分成数兴办水利办法》等。

　　其次，水利委员会。民国二十三年(1934年)，国民政府统一水利行政以后，由经济委员会下属之水利委员会总理全国水利事业(后改为行政院水利委员会)。从目前掌握的材料来看，由水利委员会制定或审议通过的水行政法规(包括组织条例)占民国时期水利行政法规的绝大多数，如《水权登记规定》(1943年)、《水利建设纲领实施办法》(1946年)、《行政院水利委员会派驻各省区农田水利视察工程师服务规则》(1943年)等。

　　（二）地方立法机关

　　1、省政府。从民国时期的水利立法实践看，地方政府是其中的重要一级。以陕西省为例，从1920年到1940年，省政府立法近30项，涉及防汛、抗旱、组织、管理、施工、经费等诸多方面。另如江苏省在30年代出台了部分针对太湖水系的重要法规，如《江苏省制止围垦太湖田办法大纲》(1935年)等。

　　2、各省建设厅

　　民国二十三年(1934年)， 国民政府统一水政。此后，各省以建设厅作为主管水利机关，各省建设厅根据各自实践需要，也出台了某些地方性法规、章程，具体内容各异。

　　二、民国水利管理机构

　　民国时期的水利管理机构，与历史上的水利管理机构相比，发生了一些变化，一方面国家逐渐认识到加强中央管理权限的重要性，因此在中央设立了专门的水政部门；另一方面，由于在水利的治理与利用方面，必须顺应河流的自然流域区分，因此又在中央之下设立了各流域的管理机构。民国水利管理机构可分为中央水利机关、流域水利机关、地方水利机关、民间管理机构四类。

　　（一）中央水利机关

　　中央水利机关，经历了四个阶段：

　　1、民国肇始，部局协办。民国成立后，中央主管水利机关，最初分属内务及农商两部，在内务部则属土木司，在农商部则属农林司。1914年12月，北京政府以导淮局为基础成立全国水利局，并通令全国成立水利分局。

　　2、国民政府时期多次变更。1927年国民政府成立后，水利事项划归不同的部门管理。其中水灾防御属内政部，水利建设属建设委员会，农田水利属实业部，河道疏浚属交通部。1933年水利建设又从建设委员会改归内政部主管。

　　3、统一水政，权归中央。1934年国民政府先后颁布《统一水利行政及事业办法纲要》和《统一水利行政事业进行办法》，统一全国水政。纲要第一条规定：“中央设立水利总机关，主办全国水利行政事宜。”办法规定：“全国经济委员会为全国水利总机关；各部会有关水利事项之执掌，统归全国经济委员会办理；由全国经济委员会延聘现在有关统一水利人员，组织水利委员会[（民国）全国经济委员会：《办理统一全国水利行政事业纪要》，载《全国经济委员会报告汇编》第8集，全国图书馆图书文献缩微中心2010年。]。”

　　4、抗战至解放战争时期，机构多次调整。1938年国民政府裁撤全国经济委员会及水利委员会，在经济部内设立水利司。1941年，因为后方水利对于抗战日显重要，成立行政院水利委员会接管全国水利。1947年扩大水利委员会之组织，改为水利部。1949年4月，国民党政府南逃至广州，将水利部归并于经济部，改为水署。

　　（二）各流域水利机关

　　各流域水利机关设置大体上经历了三个阶段：

　　1、各自为政，名称不一。

　　（1）淮河流域。民国初年，江苏省设有江淮水利测量局，后来改为导淮测量处，属于全国水利局。1929年设立导淮委员会，掌理治导淮河事务，直属国民政府。

　　（2）黄河流域。民国初年，全国无统一治黄机构。1929年1月，国民政府公布《黄河水利委员会组织条例》，实际并未成立。1930年，治理黄河事宜由建设委员会统筹办理，但也没有执行。1931年，黄河水利事业移交内政部接管。1933年4月，国民政府特派李仪祉为黄河水利委员会委员长，6月28日公布《黄河水利委员会组织法》，规定该委员会直隶于国民政府，掌理黄河及渭、洛等支流一切兴利防患施工事务，9月1日正式成立。

　　（3）长江流域。1922年成立了扬子江水道讨论委员会，隶属内务部。1928年由交通部接收，改组为扬子江水道整理委员会。

　　（4）太湖。1920年设督办苏浙太湖水利工程局，1927年改为太湖流域水利工程处，直属国民政府。1929年又改组为太湖流域水利委员会，属于建设委员会，1931年4月改属内政部。

　　（5）运河。1918年设督办运河工程局，专办河北、山东两省运河工程事宜，总局设于天津，并在山东济宁设立分局。1922年后由于经费问题而停办。另外1920年将江苏省筹浚运河工程局组为督办江苏运河工程局。1927年后改为江北运河工程局，隶属江苏省。

　　（6）华北区域。1918年成立顺直水利委员会，直属国务院，1928年由建设委员会接收，改组为华北水利委员会，其管辖区域，以黄河以北，注入渤海之各河湖流域，及沿海区域为范围。1931年，改属内政部。

　　（7）珠江流域。1915年设立督办广东治河事宜处，1929年改组为广东治河委员会，直属国家政府，掌理广东全省河海之疏浚、筑堤、建港、开埠，以及一切预防水患、发展水利、筹款施工等事项。

　　（8）湘鄂湖江区域。1930年，建设委员会曾计划会同湘鄂两省政府成立湘鄂湖江水利委员会，没有成达结果，就先设立了湘鄂湖江水文总站，以测量水文。1931年改属内政部。

　　（9）海河流域。清朝末年就在天津成立了海河工程局，1929年设立海河整理委员会，办理海河治标工程，1933年底结束，嗣后由内政部与河北省政府联合组织成立整理海河善后工程处，接办海河治标未了工程。

　　这一时期各流域的水利机关，有的直属于国民政府，如黄河水利委员会、导淮委员会、广东治河委员会；有的属于内政部，如华北水利委员会、太湖流域水利委员会；还有的属于交通部，如扬子江水道整理委员会。

　　2、裁撤归并，保留五委。

　　1934年，国民政府在《统一水利行政及事业办法纲要》第二条规定：“各流域不设水利总机关，其原有各机关，一律由中央水利总机关接收后，统筹支配，分别办理。”

　　全国经济委员会在接管各流域水利机关后，分别按照规定，对各机关逐步调整或归并改组。经过这次水利行政的统一，全国各大流域水利机关机构大为精简，总计有五个委员会：导淮委员会、黄河水利委员会、扬子江水利委员会、华北水利委员会、广东治河委员会，均直属于全国经济委员会。

　　3、主管机关，数度易名。1947年水利部成立后，改组附属机关，先后将各流域机关的名称改为：淮河水利工程总局、黄河水利工程总局、扬子江水利工程总局、华北水利工程总局和珠江水利工程总局。

　　（三）各省水利机关

　　各省水利机关，以1934年为界分为两个阶段：

　　1、水政紊乱，归属不一。中华民国成立直至1934年国民政府统一水利行政之前，水利事项的管辖机关有三种类型：

　　（1）专设机关，归建设厅。当时，有不少省份设立了专门的水利机关，有的称水利局，有的则针对有关河流设立了机构，但都归属于各省建设厅。属于这种类型的有：浙江省，1927年设浙江钱塘江工程局，1928年改组为浙江省水利局，属建设厅；江西省，民国初年设有水利筹备处，1928年设立江西水利局，隶属建设厅；湖南省，1931年成立水利委员会，属于建设厅。

　　（2）水利机关，隶省政府。有些省份在设立水利机关后，认为水利机关比较重要而将水利机关归属于省政府管理。属于该类型的有：江苏省，设有江北运河工程局，属省政府；福建省，1929年将修复闽江局改组为闽江工程总局，属于省政府；湖北省，民国成立后就有水利局，1926年成立湖北水利专局，1929年仍成立水利局，隶省政府。

　　（3）未设专局，省厅办理。其余各省，都没有专门的水利机关，而由建设厅直接办理水利事业。如同在河南省，河南河务局隶属于省政府，而建设厅下面又辖四个水利局。水利机关的设置在省内，也随着局势变化而更改。

　　2、统一水政，省厅主管。1934年，统一水利行政及事业办法纲要第三条规定：“各省水利行政，由建设厅主管，各县水利行政，由县政府主管，受中央水利总机关之指挥监督。水利关涉两省以上者，由中央水利总机关统筹办理，水利关涉两县以上者，由建设厅统筹办理。”按照这一规定，各省水利行政不论有无水利局之设，其最高机关应为建设厅。

　　截止到1947年，浙江、安徽、江西、四川、西康、山东、山西、河南、陕西、甘肃、宁夏、福建、云南、贵州、察哈尔、绥远及新疆17个省都设置了水利局，多数隶属于各省的建设厅，直接属于各省省政府的有四川、陕西、甘肃三省。有些省份水利事业直接由建设厅主办，如湖南、广东、热河三省。广西省由省农林厅主办。此外，江苏省设有江南水利工程处和江北运河工程局，湖北省设有水利工程处，河北省设有河工局，青海省设有青海工程灌溉局。

　　（四）民间管理机构

　　民国时期民间水利机构分为作为机构的水利协会和民间的协助行水人员。

　　1、水利协会。《水利法》第十一条规定：“人民对于兴办水利事业直接负担经费者，得呈经上级主管机关设立水利参事会。”第十二条规定：“人民兴办水利事业经主管机关核准后，得依法组织水利团体或公司。”

　　2、协助行水人员。民国时期沿用了历史上的由民间自己管理水利的办法，在有关的法律中对民间协助行水人员作了规定，确立了他们的法律地位。1944年行政院公布《灌溉事业管理养护规则》，在第三章管理部分明确：“为期推动工作起见，得由各该灌溉区内之民众推举年高德劭素孚众望之人士担任协助行水人员，其职责应于管理章则中加以规定。”1944年的《陕西省泾惠渠灌溉管理规则》在第2章专门规定了“协助行水人员”的职责。这些规定的内容基本沿用历史上的同类规定。

　　（作者：饶明奇，华北水利水电大学教授、智川书院院长，大河网特约专家；叶焕坪，华北水利水电大学马克思主义学院研究生）