编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。大河网学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

　　在民国水利法制系统中，除宪法以及法律层次的相关规定之外，作为国民政府最高行政机关的行政院以及水利委员会及有关部门制定公布了与大量的水利法相配套实施行政法规规章，辅以各地不同的地方性规章，形成了完善的水利法制体系。根据郭成伟、薛显林《民国时期水利法制研究》（中国方正出版社2005年版）和饶明奇的《中国水利法制史研究》（法律出版社2013年版），对民国水利法制体系概述如下。

　　一、宪法

　　民国时期，仅正式颁布的宪法就有《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》(曹锟宪法)、《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》(1947年)，此外影响较大的宪法草案还有被称为“五五宪草”的《中华民国宪法草案》。在这些宪法性文件中，有的对水利问题做出了规定，从而成为水利法的渊源之一。

　　1923年颁布的《中华民国宪法》第24条规定：“左列事项由国家立法并执行或地方执行之：……五、两省以上之水利及河道”；第25条规定：“左列事项由省立法并执行或令县执行之：……四、省水利及工程”。[荆知仁：《中国立宪史》台湾联经出版事业经公司1984年版，第511页、512页。] 这是中国历史上首次利用宪法规定水利问题，被1947年的《中华民国宪法》所吸收。

　　1947年的《中华民国宪法》涉及水利事项者主要有三个方面：一方面是关于中央和地方的水利权限的，第108条规定：“左列事项：由中央立法并执行之，或交由省县执行之：……九、二省以上之水利、河道及农牧事业。……”；第109条规定：“左列事项：由省立法并执行之，或交由县执行之：……六、省农林、水利、渔牧及工程。……”；第110条规定：“左列事项，由县立法并执行之：……五、县农林、水利、渔牧及工程。……”。[出处同上，第627页-第629页。]。第二方面是有关于水利资源的所有权的，第143条第2款规定，附着于土地之矿、及经济上可供公众利用之天然力，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响。[出处同上，第633页。]该条的规定保证了国家的水利资源属于国家所有，同时将土地所有权与附着于其上的水利资源所有权区别开来。第三方面是关于国家对发展水利应尽的职责，第146条规定，国家应运用科学技术 ，以兴修水利增进地方，改善农业环境，规划土地利用，开发农业资源 ，促进农业之工业化。[出处同上，第634页。]

　　二、法律

　　1.水利法。南京国民政府于民国三十一年(1942年)公布的《水利法》共有71条，分为9章，其内容结构概括介绍如下：第一章《总则》，内容包括水利事业的范畴，从中央到地方的各级水利机关及各自的职权归属。第二章《水利区及水利机关》，按全国水道自然形态划分水利区，并设置相应的水利主管机关；对于水利事业的经费、劳动力来源及经营方式作出部分规定。第三章《水权》，规定了水权的含义，用水权的取得及丧失，用水权的顺序，引水的路线等内容。第四章《水权之登记》，主要规定了水权登记的程序，水权申请书的书写格式，水权状的格式，免于登记的用水范围，等等。第五章《水利事业》，对于兴办水利事业的核准、审核作出规定，同时还规定兴办水利事业与交通、航运等部门的协调；对因水利建设而征用土地的补偿做出规定。第六章《水之蓄泄》，规定一切蓄水、排水事宜以及所有防洪工程的使用，均由上级主管部门控制或经过上级主管部门的核准。第七章《水道防护》，对汛期设防的有关规定，包括汛期的水文监测，水道的维护及其人力、工料的调集；对堤岸区域植被的保护；禁止围垦水道沙洲滩地；保护洪水行水区域土地；对因防洪而拆毁建筑物的补偿办法。第八章《罚则》，对于毁坏水利设施，未经许可而私开、私塞河道，以及违反法定义务等行为的处罚办法。第九章《附则》，规定由行政院制定《水利法》的实行细则以及施行日期。

　　民国《水利法》是我国历史第一部以近代法学及水利科学理念为基础而制定的，它具有开创性意义，开启了中国水利法制现代化的进程。然而，由于历史的局限性，这部水利法又带有各种各样的不足。民国三十六年(1947年)，全国水利会议在南京召开，讨论修订《水利法》的修订问题，并由此产生了许多富有价值的修改意见，但未及实行，国民政府已宣告垮台。

　　2.民法。《民法》由国民政府于1929年5月23日公布，同年10月10日施行。在第三编权的第二节不动产所有权部分，对于用水权以及由此可能发生的水利纠纷作了预防性规定。

　　3.刑法。《刑法》由国民政府于1935年1月1日公布，同年7月1日施行，1948年11月7日总统令修正公布。在该法的第十一章公共危险罪以及第十九章妨害农工商罪中有涉及水利的罪名。

　　4.土地法。《土地法》由国民政府于1930年6月30日公布，1936年3月1日起施行。土地法中涉及水利的部分主要是关于与土地有关的水权问题的。

　　5.违警罚法。《违警罚法》由国民政府于1943年9月3日公布，同年10月1日起施行，该法第54条规定了对于某些妨害安宁秩序的行为的处罚。

　　6.电业法。《电业法》于1947年12月10日由国民政府公布，总计9章115条。按照第8条规定及第50条规定，使电业与水利主管机关发生了密切的联系。

　　7.国民义务劳动法。《国民义务劳动法》由国民政府于1943年12月4日公布。该法第2条及第3条中规定了义务劳动的水利相关事项，对于水利法的实施有着配合的作用。

　　8.兴办水利奖励条例。《兴办水利奖励条例》由国民政府于1935年4月4日修正公布。该条例规定：凡兴办水利确有成绩或于水利上有重大贡献者得依本条例奖励，奖励分为两种褒扬和奖章，并规定了在哪些情况下给予褒扬或奖章。如捐助款项者、经募款项者、种植森林有裨水利者、抢险出力者、革险河工积弊者、办理河工修防止泛安澜者、办理大工计划适当工料坚实者、水利著述有特殊贡献者均可能获得奖章。

　　9.流域机构组织法。早在1929年1月，国民政府就公布了《国民政府黄河水利委员会组织条例》；1933年6月28日又分布《黄河水利委员会组织法》，规定该委员会直隶于国民政府；此后多次修订。此外，还有《导淮委员会组织法》、《扬子江水利委员会组织法》、《华北水利委员会组织法》等。

　　三、行政法规

　　作为国民政府最高行政机关的行政院制定公布了大量的法规，这一时期较为重要的行政法规有：

　　1.《水利法施行细则》。水利法颁布后，依据《水利法》第70条的规定，水利法施行细则由行政院制定。行政院于1943年3月24日颁布细则，同年4月1日施行。细则对水利法的内容从各个方面进行了细化。

　　2.有关农田水利的管理制度。《灌溉事业管理养护规则》。行政院于1944年9月19日公布该规则。此外，比较重要的还有《各省发行水利公债兴办农田水利原则》、《各省酌拨田赋超收部分成数兴办农田水利办法》、《乡镇储蓄拨充地方造成部分提成兴办农田水利办法》等。

　　3、关于防洪的行政法规。行政院于1936年12月12日颁布了《整理江湖沿岸农田水利办法大纲》，1937年10月国民政府发布了《修正整理江湖沿岸农田水利办法大纲》。主要是为了保障江河湖泊的防洪安全，对沿岸的农田进行整理，禁止或限制耕种。同时，行政院还公布了《整理江湖沿岸农田水利办法大纲执行办法》、《修正整理江湖沿岸农田水利办法大纲执行办法》，对这一大纲规定了更为详细的执行办法。黄河水利委员会、长江水利委员会、湖北江汉工程局比照大纲和执行办法，制定了各自部门的管理制度，由水利委员会或行政院发布实施。

　　4、关于航运的行政法规。1943年，由导淮委员会主持的长江支流綦江渠化工程完工，10月行政院颁发了《导淮委员会綦江闸坝管理规则》，并相应制定了《导淮委员会綦江船闸使用费征收办法》、《綦江船舶登记规则》，对船、木筏过闸方式、收费标准作了具体规定。

　　5、关于水利事业管理职能的法规。1941年，正值抗日期间，行政院颁布《管理水利事业办法》，为了节省战时人力、财力，在行政院内设立水利委员会管理全国水利事务；原先经济部所管理的水利事业，移归水利委员会接管，所属各水利机关，一律改归水利委员会监督指挥；经济部预算内所列水利经费，移归水利委员会主管，并由财政部径拨水利委员会支配转发；此外，还规定了水利委员会下设总务、工务处，各分设四科。

　　四、行政规章

　　民国时期，从1941年起，在行政院领导下，水利委员会及有关部门颁布了大量有关水利的规章。

　　1.《水权登记规则》。该规则于1943年6月23日行政院核准后，水利委员会在1943年7月19日分布。根据该细则，水权登记的主管机关，在县为县政府，水源经流在两县以上者，向省政府登记 ，在两省以上者，向水利委员会登记。并详细规定了登记机关的审查履堪，水权登记薄应载明的事项，领取水权状的费用等。

　　2.《水权登记费征收办法》。该办法于1943年11月2日行政院核准后，水利委员会于同年11月22日公布。按照该办法，水权设定的登记费以每一用水标的为一单位，每一单位征收国币100元至300元。至于具体数额，由各级主管机关在范围内就实际情形决定。关于水权的移转变更或消灭登记，登记费也按照这一规定征收。

　　3、奖励条例。1943年7月国民政府颁发《兴办水利事业奖励条例》，对在水利事业中有显著成绩者规定了表扬、授予奖章、颁匾等褒奖方式。1944年5月20日行政院核准《奖励民营水利工业办法》，并转送立法院备查，水利委员会1944年6月1日公布。规定民营水利工业应该得到奖助的范围以及奖助的方法。

　　4.《水利建设纲领实施办法》。1945年5月30日，国民党第六届中央执行委员会第一次全体会议通过《水利建设纲领》，作为水利建设的指导方针。1946年2月12日水利委员会公布《水利建设纲领实施办法》，以促进纲领的推进。该办法对纲领规定的每一条都规定了具体操作方案和步骤。

　　6、关于兴办水利工程的资金筹集办法。《办理各县小型农田水利贷款暂行办法纲要》，由四联总处于1942年10月27日第142次理事会通过。为了推动地方兴办小型农田水利工程，1943年12月颁布的《行政院水利委员会、中国农民银行会同推进各省农田水利办法》。1944年10月颁布的《农田水利贷款工程水费收解支付办法》，此外比较重要的有《派驻各省区农田水利视察工程师服务规则》、《行政院水利委员会业务检查办法》、《行政院水利委员会财务检查办法》等。

　　7、关于教育、职员培训、任职资格等方面的规章。1941年9月行政院公布了《水利工程技术人员资位审议划一办法》及其实施细则，是民国时期对水利技术人员任职资位、工资额度的条例，它规定了资位考核、审定标准以及水利职业教育方面的相应条例。

　　五、地方性规章

　　整个民国时期，实际上对水利建设发挥作用的是这些地方性的规章。由于各地的水利规章制度不可能一致，有代表性的如下。

　　1.《河套灌区水利章程十条》。该章程颁布于1912年，由西盟水利总局制定 。根据章程，各渠择定正副社长两名，经理挖渠丈收渠租以及浇水等事，另外还规定了关于渠租的收费标准等内容。

　　2.《宁夏灌区管理规则》。该规则颁布于民国十二年，对于宁夏地区唐徕、大清、汉延、惠农、昌润五大渠的管理作了总结。

　　3.《陕西省水利通则》。整个民国时期，从全国范围来讲，陕西省都是比较重视水利立法的，这与陕西的水利工程修建比较多也有关系。在1924年，当时的陕西省政府公布《陕西各县兴办水利通则》。1932年7月陕西省政府公布实施《陕西省水利通则》。《通则》比国民政府《水利法》早10年，对水资源权属、工程建设、城乡用水、灌溉管理、防治水灾及违法处罚都有原则规定，成为以后制定专业规章的基本依据。

　　4.《陕西省泾惠渠灌溉管理规则》。民国时期，陕西省先后修建了“关中六渠，即泾惠渠、梅惠渠、黑惠渠、渭惠渠、汉惠渠和褒惠渠”。国民政府行政院于1943年、1944年先后核准颁布陕西省“六惠”渠灌溉管理规则。6个规则的条文，最多的70条，最少的62条。

　　5.习惯

　　民国成立后，对于民间习惯也持认可的态度 ，并在有关法律中作了承认。如《民法》第1条就规定：“民事，法律所未规定者，依习惯，夫习惯者，依法理。”《水利法》第1条也规定：“水利行政之处理，及水利事业之兴办，悉依本法行之。但地方习惯与本法不相抵触者，得从其习惯。”

　　（作者：饶明奇，华北水利水电大学教授、智川书院院长，大河网特约专家；叶焕坪，华北水利水电大学马克思主义学院研究生）