□郑风田

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重大战略部署，提出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《决定》从四个方面，即：健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革，提出了32条含金量很高的改革政策。

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。近年来，我国在提高城乡基本公共服务均等化水平方面取得了显著进展，包括教育、医疗等方面的服务逐渐向农村地区延伸，提高了农村居民的生活质量。由于我国农村地区发展基础薄弱，历史欠账太多，我国仍然是世界上城乡差距最大的国家之一。目前，我国已经进入到破除城乡二元结构的窗口期，推进中国式现代化，需要重塑城乡关系、走城乡融合之路，需要改革完善城乡融合发展的体制机制，从制度上真正破除城乡二元结构，促进乡村振兴和农业农村现代化，最终缩小城乡差距，实现共同富裕。破解城乡二元差距，实现城乡融合，需要解决的关键性问题包括“人”“地”“钱”“基本公共服务与基础设施”等四个问题，要深入改革、全面发力。

　　建立健全城乡之间“人”的合理流动的体制机制

　　在现有的户籍制度下，许多常住人口享受不到与户籍人口同等的待遇，社会保障覆盖面过窄。农民工中有许多都是携家带口进城务工，但他们进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。例如在教育方面，因为住房和户籍问题，农民工子女入学难问题仍相当突出，我国教育体制是“分级办学，属地管理”，这使没有城市户口的农民工子女难以享受和城里孩子同等的教育条件。

　　党的二十届三中全会提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。这种改革对消除我国目前由于户籍带来的资源失衡意义重大。要优先解决农民工子女教育、公共卫生、住房保障等基本民生问题，使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的基本公共服务，并随社会贡献的增加享受到更多的市民权利，打破户籍壁垒，实现“同城同待遇”。改革应推动非户籍常住人口纳入保障性住房体系，把农民工纳入公共租赁性住房的保障范围。各地要有步骤地放宽公租房申请条件，切实将农民工家庭纳入保障范围，逐步实现公共租赁性住房对新生代农民工的广覆盖，为新生代农民工提供经济、安心的住所，使之安居乐业，提高城镇化质量。新生代农民工更加注重生活品质，国家应从合理选址、制定适宜租金标准，简化申请流程、房源信息化管理等方面发力，提供与当地经济社会发展相匹配的有效租赁性住房供给，精准施策，防止“一刀切”，提高公共租赁住房供需匹配度。

　　建立健全城乡之间“地”的合理流动的体制机制

　　土地是连接城乡的重要纽带，在工业化和城市化进程中表现为土地作为要素从农村大规模流向城市。《决定》提出要保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。国家层面应尽快制定统筹“三权”相关制度设计，及早出台“统筹农民‘三权’转让”相关法律法规，明确统筹“三权”转让的主体、客体和双方权利义务，明确转让条件、转让流程、转让价格标准、转让补偿金来源、“三权”转让后利用、转让“三权”农民保障、违约责任，明确转让农户新增成员权利等问题，以便改革试点有法可依、有法可循。此外，对先行试点地区，法律应充分授权，建立健全容错纠错机制。应建立与现实生产力发展水平相适应的农民自愿有偿转让补偿制度，探索多层次多元化的转让补偿机制。要建立激励与约束双向机制。一方面，通过经济补偿、社会保障、政策补贴等有针对性的具体政策，强化利益激励，引导和鼓励农民自主选择转让“三权”。另一方面，采取设置转让条件、限制用途、禁止耕地与宅基地撂荒闲置等方式对转让行为进行有效约束，防止转让农户发生生存风险，杜绝转让后的承包地非农化与撂荒，禁止宅基地闲置与非法使用。

　　《决定》提出有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。要建立入市配套支持体系。集体建设用地价格发现依赖于集体建设用地市场的形成。构建城乡统一的土地市场交易平台，农村集体经营性建设用地使用权纳入现行土地市场交易平台公开交易。探索入市计划指标管理，建立城乡建设用地供应管理联动机制，推动集体经营性建设用地年度入市计划与年度国有建设用地供应计划、土地收储计划、低效用地再开发实施计划同步制定、充分衔接，确保土地市场平稳有序。允许土地储备机构接受集体经济组织委托，开展集体经营性建设用地储备和前期开发工作。要建立入市土地的价值保障机制。参考土地征收补偿标准、土地使用成本、同类国有土地有偿使用价格、产业政策等因素，确定集体经营性建设用地入市底价，底价不得低于土地取得的各项客观成本费用之和。结合地方实际建立土地入市收益分配机制，合理确定土地增值收益调节金征收比例，规范调节金使用管理，完善农民集体所得入市收益内部分配机制，依法保障农民集体享有的土地财产性收益。

　　建立健全城乡之间“钱”的合理流动的体制机制

　　乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入，要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。促进“钱”在城乡之间流动，要处理好公平与效率的关系。健全农业农村投入保障机制，必须拓宽资金来源渠道，形成由财政、金融、社会资本“三驾马车”拉动的多元投入格局。

　　在财政收支形势趋紧的背景下，国家仍坚持把“三农”作为公共财政的支出重点，优先保障“三农”投入稳定增长。要将农业农村作为一般公共预算优先保障领域。中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。制定落实提高土地出让收益用于农业农村比例考核办法。要进一步完善涉农资金整合长效机制。支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动。

　　健全农村金融服务体系。要完善农村金融组织体系。支持国家开发银行、农业发展银行、农业银行和邮政储蓄银行等涉农金融机构拓展涉农业务范围，加大支农金融服务创新；拓展农村金融服务网络，鼓励银行机构在县域和网点空白的乡镇设立分支机构，通过POS机、ATM、微信支付、惠农金融服务点等多种形式延伸服务设施和服务能力。要加大对“三农”的信贷支持力度，保持涉农信贷投入持续增长。丰富农村信贷产品体系，探索扩大以果品、涉农仓单、大型农机具等涉农物权为抵押的金融支农信贷产品，探索发展“公司+农户”“公司+中介组织+农户”等新型信贷模式。要提升“三农”保险保障能力，进一步扩大农业保险品种和覆盖，积极推进特色优势农产品保险试点，全面提升农业保险保障服务能力。

　　吸引社会资本投入乡村振兴。要打破社会资本下乡的障碍，吸引外部资本的投入，因地制宜创新投融资模式，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，健全联农带农有效激励机制，稳妥有序投入乡村振兴。

　　建立健全公共资源向农业农村优先配置的体制机制

　　推动公共资源向农业农村优先配置，是消除城乡之间基础设施和基本公共服务存量差距的迫切需要，也是防止城乡之间基础设施和基本公共服务出现增量差距的必然要求。经过多年努力，农村公共资源供给体系的“四梁八柱”已经搭建起来，实现了从“无”到“有”的历史性变革。目前主要问题在于基础设施和公共服务领域的城乡差距仍然较大，农村基础设施和公共服务的供给水平太低。

　　加强城乡基础设施一体化建设应该按照城乡融合发展和城乡“不同类但等值”的原则，充分依托县域和城镇基础设施建设，以县域这一范围作为整体，统筹规划城乡的道路、供水、供电、信息基础设施、垃圾污水等基础设施的建设，分层分类确定农村基础设施建设优先序。坚持城乡协同建设，推动县城部分基础设施向农村延伸。

　　继续推动城乡义务教育一体化发展，以“有”到“好”作为主攻方向，完善城乡居民基本养老保险制度，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，统筹城乡社会救助体系，加快农村道路、生活垃圾、污水处理能力建设。

　　如果妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒得到有效破除，促进更多人、地、钱等要素服务下乡，就能不断增强农业农村发展活力，缩小城乡差距，全面提振乡村全面振兴，从而早日实现农业农村现代化。

　　（作者系中国人民大学农村发展研究所所长）