进入新发展阶段，经济社会发展的目标和约束条件都在发生变化，这既反映了中国经济发展的内在逻辑，也预示着未来发展的新方向和新机遇。高质量发展目标、人口总量与结构变化以及土地出让收入的减少，都会对地方政府债务扩张形成新的约束。

（一）经济高质量发展成为地方政府债务快速扩张的目标约束

经济高质量发展追求的是建立在科技创新基础上的产业结构转型升级与经济效益的不断提升，地方政府债务扩张推动的是资本依赖型的低效率增长，与经济高质量发展目标相背离。

首先，债务扩张推动的低水平数量型增长不符合经济高质量发展的要求。发展是党执政兴国的第一要务，推动高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。新发展阶段，地方政府应认真思考“实现什么样发展”和“如何推动发展”这些重大理论问题。过去地方政府依靠债务扩张推动地方经济社会发展，并以此在“地方发展锦标赛”中获取好成绩，这种发展模式毫无疑问调动了地方积极性，推动了经济社会的快速发展，但另一方面也产生了诸如低水平重复建设、地方政府债务包袱加重等一系列的问题。在经济高速或中高速发展阶段，重复建设带来的产能过剩容易被经济社会发展形成的新一轮投资与消费所吸纳和消化，但经济增速一旦放缓，地方政府再大干快上一些同质化项目，很快就会遭遇需求瓶颈，债务扩张带来的将不再是快速发展而是债务危机。另外，债务扩张推动的资本依赖型发展模式，风险小，短期效益明显，促使地方政府不断自我强化这种发展思路和发展模式，产生路径依赖。地方政府不愿意或不主动承担尝试新发展模式的风险，降低创新发展的意愿和动力，不利于推动地方产业结构转型升级和创新驱动发展。

其次，不考虑项目收益水平盲目依赖政府债务推动基础设施建设不符合高质量发展的要求。截至2022年底，专项债和城投有息债务余额达到近80万亿，这些债务资金大部分都投向了市政和产业园区基础设施以及各类交通基础设施项目，虽然基础设施的完善是经济发展的基础，但也应综合考虑基础设施建设水平与经济发展水平之间的协调、基础设施投资的经济效益与社会效益的协调。脱离了经济发展水平，盲目强调基础设施建设一定是低效率的。从社会效益看，基础设施建设越完善，人民对美好生活的需要越能得到更好满足。社会效益是建立在经济效益的基础之上的，没有一定的经济效益，投资项目就不可能良性运转。以高速公路建设为例，我国高速公路通车里程和乘用车保有量均居全球第一，但是，2020年我国每公里高速公路乘用车保有量只有1400多辆，既低于美国的1800多辆，更是远远低于日本的7000多辆。基于这样的现实，地方政府在上马诸如高速公路等基础设施项目时，应该综合平衡投资项目的经济效益。从单个投资项目看，高速公路属于收费项目，可以实现项目融资收益平衡，但现实中不少地方政府为了获取专项债额度，违背专项债设立的初衷，把一些没有收益的项目包装成符合专项债要求的有收益项目，这种不考虑债务风险和地方财政压力的违规做法，显然不符合高质量发展理念和发展思路。

第三，债务扩张型发展模式背离市场化改革逻辑，降低资源配置效率。大规模的地方债挤占市场主体的金融资源，偏离“市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向。专项债和城投债的投资人主要是地方法人银行，地方政府作为地方法人银行的大股东，能够干预其经营决策。地方法人银行认为地方政府债券和有政府背景的投资项目有政府信用背书，投资或贷款的安全性更高，并且不需要耗费人力物力去做风险评估。因此，相对于企业特别是中小企业来说，金融机构更愿意为有政府背景的项目提供金融服务。一个地区金融资源总量是一定的，有政府背景的项目大规模融资必然挤占企业的金融资源，从而对企业融资形成挤出效应，降低金融资本配置效率。融资环境是营商环境的重要方面，地方政府债务规模越大，意味着地方政府对地方金融市场的干预越强，市场在金融资源配置中越不可能起决定性作用，给营商环境带来负面影响，造成政企互动脱离市场化逻辑。

（二）人口负增长以及城镇化水平进入稳定增长期成为地方政府债务扩张的需求约束

党的十八大以来，我国城镇化水平快速提升，这意味着有大量人口从农村转移到城市，为城市发展提供了人口支撑，推动了城市的快速发展，客观上要求不断加大城市基础设施投入，城镇化快速推进是地方政府债务扩张的客观原因。目前，人口总量和人口结构的变化决定了城镇化快速推进的形势已经开始逆转。2022年，我国出现了60多年来首次人口负增长，城镇化水平已经超过65%，按照国际经验，城镇化率快速上升已经成为历史，未来我国将进入城镇化进程放缓时期，人口变化会呈现结构性特征和马太效应。城镇化进程会出现一定的分化，沿海发达省市走在经济转型发展的前列，就业机会多，会进一步吸引人口集聚，推动城镇化水平进一步提升。而西北、东北一些落后省市受经济发展水平影响会出现人口的净流出，从而对城市基础设施的需求会下降。城市发展重心已经从增量扩张转向存量治理，客观上不再需要大量城市基础设施投入。再按照原来的发展思路，盲目铺摊子，不切实际地扩张城市规模，过度依赖地方政府债务打造公园、学校、医院等公共基础设施，必然导致投入越多、债务风险越大的后果。

（三）土地出让收入大幅下滑成为地方政府债务扩张的信用约束

1994年分税制改革后，随着中央上收财权，地方政府财政收入占比下滑，财政收支缺口扩大，而房地产业的发展使土地出让收入成为地方政府的重要收入来源，特别是2000年以后，地方政府对土地财政的依赖不断加大。随着建设资金需求量越来越大，地方政府通过推动土地与金融的对接，土地收入演变为土地信用，地方政府借助土地抵押和担保从金融系统获得大量的金融资本。地方政府和地方国有城投公司能够发行大规模的专项债和城投债，与房地产业的高速发展和地方政府对土地开发、基础设施投资热情高涨有密切关系。这种以房地产和土地财政为依托而衍生出的特殊信用模式形成了一个自我强化的闭环，即房地产价格上涨带动土地出让收入增加，土地出让收入增加又强化了地方政府信用，为大规模举债创造条件，债务资金进一步投入基础设施又会带动房地产价格进一步上涨，最终形成房地产泡沫和地方政府信用泡沫。但是，近几年，一方面中央坚持“住房不炒”的调控理念，遏制房价过快上涨趋势，效果显著；另一方面，支撑房地产价格的人口因素发生重大变化，2022年我国人口负增长、城镇化进程放缓都充分说明房地产业已经进入下行周期，双重因素叠加，对地方政府土地出让收入产生明显影响。财政部数据显示，2022年地方政府性基金预算本级收入73755.35亿元，下降21.6%，主要是国有土地使用权出让收入减少。为了应对房地产市场的疲软，一些地方政府通过地方国企尤其是地方城投公司拿地托市，虽然在一定程度上起到托底土地市场、虚增土地出让收入的作用，但并不能改变地方政府土地财政下滑的总体趋势。总而言之，依靠土地财政增强地方政府信用能力从而实现债务扩张的地方经济发展模式已经不可持续。

（作者：陈轶丽，中共河南省委党校经管部副教授）