□王磊

　　党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出了重大部署，提出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，并将健全推进新型城镇化体制机制作为推动城乡融合发展的首要途径。因此，新型城镇化不仅是新时代乡村振兴的重要依托，也是推动城乡融合发展，实现全体人民共同富裕的必由之路。

　　促进大中小城市和小城镇协调发展

　　城乡融合发展要求城镇化先行，继而带动乡村发展，这就必然涉及城镇化与乡村振兴的道路选择。对此，党的二十届三中全会提出了明确的思路和路径，即“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。在城镇化和农村关系上，有的观点主张通过城镇化和工业化形成的资本、人才、技术等要素改变农村传统的生产和生活方式，还有观点则主张最大限度保留农村原生态的社会、经济和景观格局，尽量减少市场力量的干预和影响。对此，党的二十届三中全会指出，既要全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，也要促进城乡要素平等交换、双向流动，而在政府、社会和市场之间实现较好平衡的关键在于规模适度、推进有序和方式多元，避免激进运动式、单一模式化的“一刀切”。因此，无论是新型城镇化的道路，还是乡村振兴的模式，党的二十届三中全会的相关决定都充分体现了将客观经济规律和中国具体国情相结合的科学的世界观与方法论。

　　一旦明确了新型城镇化对于推动城乡融合发展的重要意义，以及新型城镇化和乡村振兴的道路选择，那么就需要通过进一步健全体制机制，切实解决束缚城镇化健康持续发展的制度性问题，推动新型城镇化走上良性发展的轨道。如上所述，健全新型城镇化体制机制应优先解决长期以来形成的大中小城市和小城镇不相协调的问题。无论是在世界范围内，还是自21世纪以来，我国单体城市的人口规模都处于高位水平和持续增长中，不仅给城市的交通组织、环境治理等多个方面带来了巨大的挑战，降低了城市宜居性和竞争力，也不利于中小城市和小城镇的发展。尽管有研究指出城市规模在经济效率上的优势，以及我国城市内部特定区位的人口密度仅与国际同类城市相仿，当前的主要城市问题根源在于城市规划模式和管理方式。然而，城市活动的集体行为特征和公共事件的非线性社会影响意味着公共政策不能仅依据单位效率和特定区位，而要更多考虑到整体规模所带来的总体效应，比如城市的热岛效应、城市空气、水体和土壤的总体质量，以及城市公共卫生问题的潜在风险等。而且，城市规划和管理领域存在的问题往往需要数年甚至十余年的时间才会发生较为明显的改变，但城市的生产生活却不可能因此而停滞。因此，大中小城市和小城镇功能上协调发展，彼此间集约紧凑布局，才是推进新型城镇化的现实选择和可行之道。需要注意的是，这里的城市和城镇，不仅只是行政区划意义上的建制市和建制镇，更多是指具有独立功能的实际市镇中心。也就是说，一个行政意义上的大城市可以，也应该有多个功能意义上的“城中城”。

　　健全推进新型城镇化体制机制

　　重点解决部分城镇的行政建制和资源配置与其功能定位和实际需求不相匹配的问题。和西方国家城镇的自治程度较高不同，我国在很大程度上是按城镇的城乡建制和行政级别来配置对应的人事、财政、土地、审批权限等公共资源，这往往导致行政级别更高的城市，具有更多的资源和更大的规模。对此，党的二十届三中全会提出，要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动相关公共服务随人走，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革等涉及优化城市资源配置的重要改革事项，目的是使城镇的公共事务管理能力与常住人口的实际需求相匹配。除了以上基于现实人口的资源配置改革外，对于业已承担某些战略功能但尚未具备相应资源的城镇，还应通过配套的行政区划调整，来对其进行赋能，使之具备足够的社会经济管理能力和权限。如全国现有58个仅下辖一个城区的地市级“单区市”，占全国地级市总数的近四分之一。一些城镇的中心区和县城尚无，或仅有一条下辖街道。这不仅使得这些城镇的综合承载能力和辐射带动能力受到较大限制，也不利于加快完善所在区域和省份的城镇体系，妨碍形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。因此，对于若干“单区市”“单街区/市”和“零街区/市”，应通过整体改设、合并改设、析置增设、切块增设、依托功能区增设等多种方式，促进对应城镇提升公共服务品质，带动人口和产业的进一步集聚。

　　着力解决部分城镇的基层治理能力与城市活力不足的问题。通过让城镇生产更有效，生活更舒适，提升城镇的美誉度和影响力，吸引更多人口和人才的同时，增强城镇辐射带动更广大乡村地区，推动城乡融合发展的能力。这里基层治理能力不足，不是指公务人员的个人工作作风和工作能力，而是指不利于公共服务精细化，妨碍市民获得感的体制机制问题。如不少城镇内部还存在诸多辖区人口数量较高的、土地规模很小的，甚至不连片的街道或乡镇。前者往往导致公共管理的颗粒化程度较粗，公共服务的“最后一公里”难以触及辖区内居民，后者又会因规模化不足，使得行政和公共资源的配置和利用效率较低，产生机构臃肿和设施闲置等问题，而不连片的街道或乡镇无疑会带来更高的管理成本。对此，应通过拆分较大街道或乡镇、合并较小街道或乡镇，调整街道或乡镇边界等多种方式，来提升管理效率和精细化程度，完善基层社会治理。而在以城市更新提升城市活力的过程中，要稳慎处理和平衡好城市居民需求和商业利益，同时处理好规划设计部门和市场利用主体的不同诉求。避免出现片面重视商业开发，而忽视对周边社区的交通和环境影响，片面强调专业理性，而忽视市场主体的实际合理需求，或片面重视静态的封闭式保护，而忽视在合理利用中实现更大范围、更高水平的开放性保护。通过精细有序实施城市更新，使新的城镇空间更好看、更好用、更好玩，让人口引得进、留得住、过得好。

　　充分发挥城镇作为乡村产品和服务的市场中心地的重要功能。要改变乡村只是作为中心城镇的农产品供应基地的传统定位，使其优质的产品和服务不仅通过城镇销售网络满足不断升级的本地市场需求，而且通过城镇的人才技术支撑和商贸服务赋能，得以走向全国乃至更加广阔的全球市场，逐步打造农产品品牌。在这一过程中，一方面围绕核心农产品品牌向良种选育、精深加工和冷链物流等上下游产业拓展延伸，另一方面挖掘农产品品牌的科学价值和文化价值，开发传统种养农业在食药品生产、生态保护、文旅观光、教育康养，乃至社会关系建构等方面的多元化功能，在提高品牌渗透率的同时，推动农业与制造业和服务业的深度融合。因此，新型城镇化带动下的乡村振兴和城乡融合发展，绝不是简单的规模农业、机械农业和化肥农药农业，而是精致农业、绿色农业和活力农业，农业功能不只是食品生产，而是在更高水平上提供自然教育、恢复身心健康和塑造更好社会的平台。

　　党的二十届三中全会吹响了以新一轮全面深化改革、推进中国式现代化的号角。无论是我国巨大的人口规模特征，还是全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相协调，以及人与自然和谐共生的本质要求，中国式现代化都必然意味着新型城镇化基础上的城乡融合发展。这就要求要从体制机制改革入手，推动大中小城市和小城镇协调发展，稳妥有序推进城镇资源配置和行政区划优化，更加注重基层社会治理和城市更新实效，以及充分发挥城镇对于乡村振兴的市场和服务功能，使得城镇因有乡村而更具特色，乡村因有城镇而更加多元。

（作者系武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师，中国中部发展研究院副院长）