实施黄河流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程是贯彻习近平生态文明思想的重要举措，是践行绿水青山就是金山银山理念的重要载体，对坚持黄河流域生态保护和高质量发展战略推进具有重要意义。以黄河流域河南段为视角，积极探寻黄河流域山水林田湖草沙一体化修复协调推进法治体系内部结构优化、法治体系纵横衔接运行机制科学建构、影响制度有效运行诸多外部因素改善等改善路径，积极回应十九届四中全会提出的新时代如何把我国制度优势更好转化为国家治理效能的全新命题的同时，也可为共建人类流域生态文明提供积极的“中国方案”和“中国经验”。

一、黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进的法治实践

河南省历来重视黄河流域经济社会发展及生态环境治理情况，并出台了系列地方相关立法，如《河南省黄河防汛条例》（2016）、《河南省黄河工程管理条例》、《河南省黄河河道管理办法》（2017）、《河南省黄河河道管理条例》（2023）等，相关规定对黄河的生态治理皆有涉及。另外，河南省对黄河滩区的民生问题也予以高度关注。2017年8月，河南省人民政府制定并颁布《河南省黄河滩区居民迁建项目建设管理办法》《河南省黄河滩区居民迁建补助资金管理办法》《河南省黄河滩区居民迁建工程质量管理办法》《河南省黄河滩区居民迁建督导考核制度》《河南省黄河滩区居民迁建安置用地保障实施方案》等系列规范性文件，基于黄河滩区特殊的地理环境情况，滩区内居民的顺利迁移显然也会有助于滩区内良好生态环境的维护和改善。上述立法为黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进提供了可操作性的实践依据，但也存在着诸多需要完善的问题，大致归纳如下：

（一）受限于法治体系不健全，法治实践效力有待彰显

无论是国家层面还是地方层面，尚没有出台直接针对黄河流域山水林田湖草沙一体化修复协调推进的专门性立法。河南省虽在黄河防汛、黄河河道管理、黄河工程管理等地方立法中有直接涉及黄河水资源、湿地、滩区、采砂管控、林地种伐管理等立法条款，但总体上不成体系且立法内容较为分散，致使实践中的修复工作缺乏立法方面的系统性指引，无法形成山水林田湖草沙一体化修复协调推进的法治合力。

（二）受制于修复主体间权责界定不清晰，部门间难以形成合力

黄河流域山水林田湖草沙一体化修复涉及行政区域及管理部门较多，其实践有效推进需要不同区域和部门之间充分发挥合力，但目前国家及省内的立法规定中相关界定并不清晰。加之，黄河流域河南段各地环境资源承载力差异性、生态环境治理基础各有不同、经济社会发展水平情况复杂，若地区和部门责任职责界定不清晰，出于其自身的经济利益和社会利益的考虑，山水林田湖草沙一体化修复协调推进显然难以实现合力。

（三）受缚于个别立法条款间不协调，协调推进措施难以全面开展

山水林田湖草沙一体化修复涉及诸多环境要素，若立法条款间不协调，黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进的措施将难以全面开展。如现实中某些黄河滩区的土地属性呈现出复杂性，从类别上说，大致包括耕地、湿地、工矿用地及黄河工程管理用地，并且每一类土地的属性大都不是单一存在，某些滩区土地本身为耕地，却被划入湿地自然保护区，同时还属于黄河工程管理用地范畴。从法律层面而言，土地属性不同，其管理的职责主体也不相同。诸如黄河滩区土地属性复杂性的情况需要在立法中得到相应的体现，且明确生态环境治理的具体管理职责机关，否则也会阻碍山水林田湖草沙一体化修复协调推进的措施顺利实施。

（四）受限于单一修复方式，市场化多元化修复机制有待构建

黄河流域山水林田湖草沙一体化修复是长期、复杂的系统工程，依赖大量人力与社会资源、尤其是资金的持续稳定投入。近年来，河南省通过申请中央资金、省级财政安排、市县财政筹措、社会资本投入等渠道筹措资金，围绕着黄河流域山水林田湖草沙一体化保护和修复取得了积极成效。但现实来看，其资金来源主要源于财政投入，社会融资支撑相对有限。现实中由于市县两级财权少、事权多，加上近年化解地方债务、规范政府投资行为等影响，河南省黄河流域山水林田湖草沙一体化修复相关项目对国家和省级财政资金依赖性较强，市县两级稳定投入不确定性加大，资金投入力度和可持续性缺乏有效保障，市场化多元化修复机制构建具有现实必要性。

二、黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进的法治改善路径

黄河生态治理历来属于黄河治理的重大现实难题，积极探寻黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进法治改善路径实践，促进黄河生态保护、高质量发展与法律制度有效融合的同时，也会丰富推进国家治理体系和治理能力现代化思维。

（一）健全法治体系，强化法治引领方式

基于国家层面缺乏黄河流域山水林田湖草沙一体化修复协调推进的专门性立法，加之各地情况不一样，可考虑通过强化地方立法的方式强化法治引领。省级层面可考虑出台涉及黄河流域山水林田湖草沙一体化修复的专门性立法规定。如出台河南省落实《黄河保护法》的具体办法，对黄河流域山水林田湖草沙一体化修复协调推进相关实践予以统一规范、提供指引。同时，考虑到黄河流域河南段涉及领域广泛，具有立法权的各地方可依据《中华人民共和国立法法》赋予的相关权限，结合本地黄河生态保护及修复的内在需求进一步强化上位法有关黄河流域山水林田湖草沙一体化保护与修复相关规定的实效性及针对性，进而在黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复领域形成法治实践合力。

（二）明晰修复主体职责，促进部门合力机制构建

针对《中华人民共和国黄河法》中管理主体及管理机关的职责原则性表述以及地方性立法中山水林田湖草沙一体化修复相关管理职责规定尚不明确的现状，一方面，参照《河南省黄河河道管理条例》等既有立法规定，明晰沿黄河县级以上人民政府发展改革、公安、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业农村、应急管理、林业等有关部门的各自职责范围。建议结合上位法原则性规定及本省实际，在涉及黄河生态保护相关立法中针对山水林田湖草沙一体化修复中的具体部门职责问题进行列举式的规定，促进职责部门的主动作为及健全相关部门的履职监督机制。另一方面，统筹山水林田湖草沙一体化修复工作，应当注重系统性和全局性，进而需要考虑强化黄河流域县级以上地方人民政府有关部门间及区域间合力机制的构建问题。现实来看，建立健全黄河流域山水林田湖草沙一体化修复相关部门间及地区间的联合会商、信息共享、服务保障、联合保护等为主要内容的协作机制是重点所在。虽然上述协作机制内容在河南省内黄河相关立法中已经得到一定呈现，但总体上协作机制内容的全面性尚没有在立法中得到全面体现。同时，部门之间谁来牵头组织、主导联合会商机制等具体细节也应予以明确，以便更及时有效地协调联动，共同推进黄河流域山水林田湖草沙一体化修复工作。

（三）完善立法的纵横衔接机制，确保协调推进措施顺利实施

首先，遵循《黄河法》等国家立法原则性规定前提下，在河南省有关黄河立法的规定中，全面贯彻山水林田湖草沙的系统治理理念，统筹黄河流域不同地域间的生态保护，统筹水上、水面、水中与水底的保护以及左右岸的保护。同时，在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进黄河流域河南段山水林田湖草沙的一体化生态环境保护和修复实践。其次，针对既有立法条款间不协调的现象，可考虑在新的立法或者既有立法修改完善中设立衔接性的条款，促进立法条款间的有效衔接。第三，还应考虑将黄河流域相关的绿色经济、社会、文化发展的规范予以协同，将自然资源保护和生态保护、污染防治和生态保护的规范予以协同，进而更好地促进本地黄河流域生态保护和高质量发展的协调统一。

（四）实施多元化修复方式，促进政府主导与市场激励有效融合

黄河流域山水林田湖草沙一体化修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。坚持政府与市场两手发力，更好发挥政府作用和充分利用市场机制，探索符合市场规律的合作机制，培育多元投资主体与经营管理模式，调动市场主体、社会组织的积极性和主动性，将是未来黄河流域山水林田湖草沙一体化修复质量整体改善的重要保障。针对目前黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复资金主要源于财政投入、社会融资支撑相对有限的现实，首先应该积极发挥政府规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境。其次，通过自主投资、与政府合作、公益参与等多元化模式，鼓励和支持社会资本参与黄河流域山水林田湖草沙一体化修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，并开展相关生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动。在上述措施基础上，还应该积极探索黄河流域山水林田湖草沙生态产品价值一体化的实现机制。具体而言，就是将黄河流域山水林田湖草沙一体化修复所具有的生态价值、经济价值和社会价值通过市场经营开发一体化体现出来，建立生态保护者受益、使用者付费的利益导向机制，该机制是通过市场推动黄河流域山水林田湖草沙一体化修复与经济社会协调发展的关键所在，也是从源头上推动黄河流域山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的必然要求。

【作者：王利，河南大学法学院副院长、河南大学职务犯罪检察研究中心副主任、副教授 本文为2023年度河南省软科学研究计划项目“黄河流域河南段山水林田湖草沙一体化修复协调推进法治路径研究”(232400410245)的阶段性研究成果】