编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。大河网学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

新中国建立以后，百废待兴，水利一直是国家建设的重点工作，水利法制工作也掀开了新的一页。尤其是改革开放以来，水利法制化进程加快，水利法治体系不断完善。

一、新中国水利法制建设的历史进程

（一）起步阶段

新中国成立之初， 中央人民政府水利部就开始着手建立水管理的各项制度。 如 1949年11月，解放区水利会议上提出：“河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应统一水政，统筹规划，统筹建设，统筹管理，相互配合”。 但是由于新中国建设之初洪涝灾害频繁，水利工作的重点在于建设，这些水管理的基本原则未能很好地细化并贯彻落实。1957 年，国务院制订颁布了《水土保持暂行纲要》，专门对保护水资源防止水土流失作了规定。1959 年颁布的《生活饮用水卫生规程》第一次确立了生活用水标准，同时还对水源的选择和水源保护区的污染防治作了规定。1973 年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程，会议制定并通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，同年颁布的《工业三废排放试行标准》是我国第一个综合性的污染物排放标准，其中对水污染物的排放第一次做了明确的规定。

“文革”结束后，国家拨乱反正，提出“一手抓建设，一手抓法制”，法治环境始有改善，这为水利法制建设创造了条件。1978年12月，在中共十一届三中全会前夕 ，邓小平同志对一位专家“关于尽快制定水资源法，改革水管理体制的建议”作出重要批示，吹响了我国水法制建设的号角。1978年党的十一届三中全会胜利召开。全会提出要“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，“从现在起，应当把立法工作提到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”，标志着我国民主法制建设进入了一个新的历史时期。从现实来看，20世纪70年代末，随着我国社会主义现代化建设步入正轨，水问题复杂化和日益严重的趋势，对强化水管理提出了迫切要求。

1978年4月，水利部开始酝酿起草水法，并开展了水土保持、水源保护等方面的立法工作。1984年10月，原水利电力部倡议并获得国务院批准，成立由有关部委负责人参加的“全国水资源协调小组”。在“协调小组”领导下，水法起草工作顺利开展，通过法定程序。至20世纪80年代中期，制定了《河道堤防工程管理通则》《水闸工程管理通则》《水库工程管理通则》等一批水利工程管理的规章和规范性文件。1982年《水土保持工作条例》出台，1984年水污染防治法颁布实施。1985年《水利工程水费核订、计收和管理办法》发布实施。部分省自治区、直辖市也制定了一些地方性水法规。这一时期，水管理的部分领域实现了有法可依。水利立法的重点主要在一些单行立法上，尚无总体规划，水行政执法尚未纳入议事日程。

（二）发展阶段

1988年1月第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过并颁布了新中国第一部《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）。水法的颁布实施标志着水利工作进入了依法治水的新时期。为贯彻落实水法，1988年国务院机构改革明确水利部为国务院水行政主管部门，水利部的职能开始从水利建设向依法管理逐步转变。为全面贯彻实施《水法》，水利部于1988年制定了《水法规体系总体规划》（以下简称《总体规划》），并有计划地组织实施。按照党的十四届三中全会和第二次全国政府法制工作会议要求，水利部于1994年对《总体规划》进行了修订，并将《总体规划》确定的水法规体系建设作为水利五大体系建设的内容之一。《总体规划》提出要在抓紧制订《防洪法》、修订《水法》、完善《水法》配套法规的同时，结合水利经济体制改革，加强水利经济立法，并明确近期立法重点。到2001年，水法规体系初步形成，水事活动基本实现了有法可依，水行政执法体系建设取得重大进展，全社会水法制意识得到不断增强。

（三）全面发展阶段

1998年大水后，党和国家对新时期水利工作提出了一系列方针政策。为贯彻实施可持续发展战略，满足经济社会发展对水利提出的要求，水利部根据中央对水利工作的方针政策，提出了从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水新思路。这一时期，正值对1988年原水法的实质性修改阶段，党和国家对水利工作的方针政策为水法的修改指明了方向。2002年颁布实施的新水法，将新时期党和国家治水方针政策法律化，强化了水资源统一管理，把节约用水和水资源保护放在突出位置，明确了水利规划的法律地位，强调了流域管理，加强了水资源开发利用中对生态与环境的保护。水法规体系更趋完善，国家水权制度建设取得重大成果，水行政执法得到加强和改善，水事纠纷和行政争议的调处力度加大，水利行政审批制度改革稳步推进，水利政策研究取得新成果，水利法制宣传教育更加深入。

（四）整体性提升阶段

党的十八大以来，强化水利体制机制法治管理，深化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，推进水治理体系和治理能力现代化，水利法治建设得到了全面系统的提升。根据完善中国特色社会主义法律体系、加强法治政府建设、保障水利改革发展等要求，2013年水利部对《总体规划（2006）》进行了修订，进一步完善水利改革发展顶层设计，使水法规体系建设符合新形势和新任务的要求，更好地引领、推动、规范和保障水利改革与发展。夯实体制机制法治基础，全面实施河湖长制，水利管理体制改革实现历史性突破。长江保护法、黄河保护法、水污染防治法修订版、地下水管理条例、农田水利条例、南水北调工程供用水管理条例、节约用水条例等颁布实施，“水法”修订等正在加快推进，水行政执法与刑事司法衔接、水行政执法与检察公益诉讼协作等机制不断健全。

二、新中国水利法制建设的主要成就

（一）坚持围绕中心、突出重点，适合国情水情的水法规体系逐步健全，奠定了依法治水的制度基础

各省（自治区、直辖市)依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等法律法规，结合本地的实际情况，制定出台了一批地方性法规、政府规章和规范性文件，使国家水法规的贯彻实施具有了更强的操作性。目前，我国已经形成以水法为核心，包括4部法律、16件行政法规、70余部门规章和800余项地方性法规和政府规章的较为完备的水法规体系，各类水事活动基本做到有法可依。开展规章和规范性文件专项清理，修改、废止、宣布失效了一批规章和规范性文件。各地出台了一大批内容新、质量高、有特色的地方性法规、政府规章和规范性文件。目前，适合我国国情和水情的水法规体系基本完备，各项涉水事务管理基本有法可依，为推动水利改革发展奠定了坚实的制度基础。

（二）建立了基本完备的水行政执法体系，执法成效显著

从1990年5月召开全国水利执法体系建设工作会议开始，全面部署水利执法队伍建设。特别是1995年水利部发出《关于加强水政规范化建设的通知》以来，全国各地进一步加强了水政监察队伍建设，各省（自治区、直辖市)初步形成了组织机构健全、上下贯通、运行有力的水行政执法体系，形成了省、市、县、乡四级水行政执法网络，水行政执法队伍专职化程度不断提升。各级水利部门认真履行法律法规赋予的执法职责，着力加强综合执法，逐步建立健全了水行政执法制度，持续加大执法力度，严肃查处了一批重大水事违法案件，组织开展了一系列专项执法行动。执法体制不断完善，建立起了流域与区域相结合、水利部门与其他部门相协调的执法协作机制，维护了水法规的尊严和权威，有力地促进了各项水法规实施，有力地维护了良好水事秩序，有力地保障了人民群众合法水事权益。

（三）坚持预防为主、源头管理，水事矛盾纠纷预防调处成效显著

建立健全了预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷预防调处机制，完善协商、排查、应急处置等各项制度。以北京周边、省际敏感河段为重点，组织流域机构和地方开展水事矛盾纠纷集中排查化解活动，采取法律、行政、经济、工程等多种措施，妥善解决了一批重大省际水事纠纷。仅2007年至2011年全国共调处水事纠纷3.98万件，敏感纠纷处于可控状态，团结治水良好局面不断巩固，为成功举办北京奥运会等重大活动营造了和谐氛围。

（四）坚持规范高效、依法履职，水利依法行政水平不断提高

大力推进科学民主决策，建立重大事项集体决策、专家咨询论证制度，保证行政决策合法性、合理性、可行性。深化行政审批制度改革，完成六轮行政审批项目清理，取消和调整的审批项目约占总量的一半以上，建立健全水利行政审批管理长效机制，严格依法设定审批项目，加强对行政许可行为的监督管理，行政审批更加规范有序、高效便民。积极发挥行政复议作用，依法公正办理行政复议案件，维护当事人合法权益。

（五）实现了从无偿用水到建立科学化、规范化水费制度的转变

新中国成立后，为了支援农业，基本上实行无偿供水，只在某些灌区收些水费。1965年10月，国务院批转原水利电力部的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，开始建立了水费制度。但这个办法水费标准过低，节水措施难以推行。1985年7月，经国务院批准发布《水利工程水费核算、计收和管理办法》。这是我国以成本为依据的水费制度的一次重大改革。《水法》颁行后，全国建立起“取水许可”等一系列水管理制度，实行计划用水，厉行节约用水；2002年8月修改后的《水法》将水资源可持续利用、建立节水型社会列入总则，并专设“水资源配置和节约使用”一章。2004年1月，经国务院批准，新的水利工程供水价格管理办法开始实施，将水价完全纳入商品价格范畴进行管理。随着水行政执法力度的加大和水法规的贯彻落实，许多地方依法开展水利规费征收工作，规费的征收额是逐年上升之势。全国用水总量年增长率大幅度下降，从1980年的5.2%降至2007年的0.5%，用水效率明显提高。

（六）持续开展了水利法制宣传教育，依法治水管水观念日益深入人心。

按照中宣部、司法部和全国普法办的统一部署，坚持集中宣传与日常宣传相结合、学法与用法相结合、法制宣传与法治实践相结合，圆满完成了“五五”普法任务，印发并实施了“六五”普法规划。利用每年的“世界水日”“中国水周”“全国法制宣传日”等重大活动组织集中宣传，全社会水法治意识明显增强。一是树立起“水是宝贵的，来之不易的”“爱惜水，保护水和节约水”的新观念。二是明确水利是国民经济的基础产业，为经济社会全面服务。在历次国务院机构改革中，水利部均予以保留，并作为水行政主管部门在职能上不断得到了加强。三是从水利系统内部对水利战略定位的认识上升为党中央、国务院的正式文件。2011年“中央一号文件”首次锁定水利，明确提出水是生命之源、生态之基、生产之要，水利在经济和社会发展中具有公益性、基础性、战略性，水利不仅关乎防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关乎经济安全、生态安全、国家安全，就水利改革发展若干重大问题作出决定，标志着对水利战略定位的认识已经成为我党我国执政理念的重要组成部分，依法治水在依法治国战略中的地位更加凸显。

（作者：饶明奇，华北水利水电大学教授、智川书院院长，大河网特约专家；叶焕坪，华北水利水电大学马克思主义学院研究生 本文系国家社科基金项目“习近平总书记关于国家水安全工作重要论述研究”的阶段性成果，项目编号：22BDJ004。）