□乔晓楠

　　黄河是中华民族生存、发展和永续的摇篮，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。习近平总书记多次深入黄河沿线实地考察黄河流域生态保护和经济社会发展情况，多次就相关重点工作作出重要指示批示，强调要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时首次提出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。2021年10月，习近平总书记在山东东营考察黄河入海口时提出，继长江经济带发展战略之后，我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略，国家的“江河战略”就确立起来了，并在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，进一步明确了黄河流域在中华民族伟大复兴中的重要地位。2024年9月12日，习近平总书记在甘肃省兰州市主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，牢牢把握重在保护、要在治理的战略要求，以进一步全面深化改革为动力，开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。

　　黄河流域生态保护和高质量发展是我国区域协调发展战略的重要一环

　　黄河西起巴颜喀拉山，东入渤海，北抵阴山，南达秦岭，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南和山东9个省区，干流长5464千米，落差4480米，流域面积75.24万平方千米。根据1956年至2000年系列水资源调查评价，黄河流域多年平均河川天然径流量为534.8亿立方米，但径流年内、年际变化大，地区分布不均，整体水资源较为缺乏。

　　黄河具有维护生物多样性、调蓄水源、净化水质、调节气候等多种生态效益。黄河流域上游分布典型高寒生态系统，沿河地区分布多种重要的湖泊湿地系统，下游地区多河漫滩湿地，入海口海陆生态交错。丰富的生态系统为多种动植物提供了生存繁衍栖息地。黄河流域内有鱼类191种（亚种），记录有鸟类物种662种，占中国鸟类物种总数的45.81%。此外，黄河流域不仅具有114种已探明矿产，而且黄河携带大量泥沙堆积于滨海地带，塑造了黄河三角洲地区，带来了大量肥沃土壤。

　　除生态效益外，黄河流域在我国经济社会发展中同样发挥着重要作用。黄河流域总土地面积达11.9亿亩，占全国国土面积的8.3%。据2023年统计，黄河所流经的省份涵盖41908万人，占全国人口29.7%；流经省份生产总值达316423亿元，全国占比达25.1%。黄河流域是我国主要农业生产基地，2023年粮食总产量24401万吨，占全国35.1%，河南在黄河流域九省区中所占比重为27.2%，接近1/3。并且，黄河流域火电、水电丰富。黄河峡谷众多，水力资源蕴藏量丰富，已建成龙羊峡、拉西瓦、李家峡等水电站和水利枢纽。依托流域丰富的矿产及能源资源，黄河流域发展形成了重化工、冶金工业、机械制造等多种重要工业基地。

　　准确把握流域生态保护和区域高质量发展的科学规律

　　流域生态保护和区域高质量发展以持续优化空间布局为前提。流域基于河流的流经范围而确定，区域则基于地理区位与行政区划而确定，二者紧密联系。一方面，流域为其流经区域提供了必要的水资源，决定了区域的自然条件；另一方面，区域位于流域的特定位置，其生产生活方式不仅影响自身的经济发展，而且也会对流域其他区域产生影响。因此，实现流域生态保护和区域高质量发展必须统筹兼顾流域与区域的关系，核心是优化流域的整体空间布局，明确同一流域之内不同区域的功能定位，形成科学合理的区域分工与产业分工，在实现整体效率最优化与效益最大化的前提下，建立平衡协调各区域经济利益关系的体制机制。

　　流域生态保护和区域高质量发展以实现跨区域生态补偿为保障。同一流域的不同区域其资源禀赋与产业基础不同，因此其功能定位也必然有所差异，即不同区域需要承载居民生活、工业生产、粮食安全、资源获取、能源开发、生态涵养等各种类型的空间功能。就流域生态保护而言，有必要在承载不同空间功能的各个区域之间建立生态补偿机制。所谓的生态补偿有狭义与广义之分。狭义的生态补偿指依据“受益者补偿原则”，对生态系统服务的提供者进行补偿，以增加生态系统服务供给。广义的生态补偿则指在前者的基础上增加依据“污染者付费原则”，对造成环境污染者进行收费。综合来看，生态补偿的本质就是一种根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用市场与政府手段，调节生态保护利益相关者之间关系的制度安排。

　　流域生态保护和区域高质量发展以促进产业空间集聚为途径。高质量发展就是要实现质量变革、效率变革、动力变革。具体到流域与区域层面，就是要优化空间布局，形成建立在产业分工基础上的区域分工。因此，通过产业空间集聚，充分发挥规模效应与聚集效应，促进生产效率提升就成为实现区域高质量发展的重要的途径。只有夯实产业基础，创造更高的经济效益，才能为高质量发展提供物质基础，同时也才能为涵养生态的区域提供足够的补偿。无论是单一产业集聚还是多产业集聚，规模效应都有助于降低生产成本，并且聚集效应还可以加速技术扩散与资本循环，进而促进利润率提升。

　　流域生态保护和区域高质量发展以畅通要素空间流动为条件。既然产业集聚有利于提高生产效率，那么就需要构建统一市场，畅通要素空间迁移，优化资源的空间配置。不同的生产要素具有不同的空间机动性，并且其迁移受到的影响因素也不同。土地以及作为空间建成环境的公路、桥梁等硬性基础设施均不具有机动性。类似的还包括厂房以及已经安装的设备等实物资本。上述生产要素会因产业迁出而面临价值丧失的风险。例如，产业迁出导致地方政府融资并建设的基础设施利用率降低，则可能引发地方政府因缺少必要的税收来源而发生债务风险。与此相对，货币资本以及劳动力等生产要素则具有相对较高的空间机动性，但其迁移成本往往会受到制度与政策因素的影响。例如，货币资本在选择投资区域时会考虑市场环境，而劳动力的迁移则同户籍制度及其相关的公共服务质量相关。

　　破除制约黄河流域生态保护和高质量发展的体制机制障碍

　　党的二十届三中全会聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，出台了一系列具体的改革举措，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了制度保障。

　　强化国土空间优化发展保障机制。《决定》中提出强化国土空间规划基础作用，增强区域规划实施支撑作用。对于黄河流域而言，在生态保护方面，要严守水资源开发利用上限，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，健全覆盖全流域的取用水总量控制体系。科学配置干支流水资源，稳步优化调整“八七”分水方案，探索和推进水权交易。在高质量发展方面，要构建优势互补的区域经济布局，完善交通、能源、水利等跨省区重大基础设施体系，推进新型基础设施建设，加强与其他区域战略的对接，积极参与高质量共建“一带一路”。特别是黄河贯穿东西，应该在形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局中发挥更大作用。

　　建立生态产品价值实现机制与生态补偿机制。《决定》明确提出实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，探索构建流域上下游贯通一体的生态环境治理体系。在此基础上，健全生态产品价值实现机制。推进生态综合补偿，按照“受益者补偿”和“污染者付费”原则，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。配合“双碳战略”的实施，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体资源减排交易制度。

　　健全促进新型城镇化和乡村振兴融合发展的土地制度。一方面引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，另一方面分类推进村庄建设，建设宜居宜业和美乡村。其中，要重视发挥县城连接城市、带动乡村的作用，提升县城产业和人口承载能力，减轻生态脆弱区的承载压力。为此，《决定》分别针对城市土地和农村土地进行改革部署。城市土地涉及存量土地与增量土地。针对存量土地要优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地。针对增量土地，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。农村土地涉及耕地与宅基地。改革完善耕地占补平衡制度，允许农户合法拥有的住房盘活利用。此外，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

　　完善产业转移协作与人口有序流动的机制。特大城市坚持内涵式发展，沿黄城市群提升人口集聚和产业协作能力。在产业发展方面，推动全面绿色转型，着力建设现代产业体系。首先，坚持发展特色优势农业，提高耕地质量，确保粮食安全。其次，因地制宜发展新质生产力，推动重点行业节能降碳改造和设备更新，壮大战略性新兴产业、先进制造业集群。再次，优化重大项目建设布局以降低对地表径流、地下水的影响，同时有序推进大型风电光伏基地，加快重点行业清洁能源替代。为了协调区域之间的产业转移，《决定》提出完善产业有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享，规避转出地的价值丧失风险。在人口流动方面，为配合产业转移，《决定》针对跨区域或者城乡人口迁移，确定公共服务随人走的原则，实现人口合理集聚、有序流动。（作者系南开大学经济学院教授、博士生导师）