党的二十大报告指出要“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流通”。2024年中央一号文件提出“促进县域城乡融合发展”，明确了统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要着力点。推进县域城乡融合发展，对于畅通城乡经济发展、提高资源配置效率、推进乡村全面振兴、促进县域城镇化建设、推进中国式现代化有重要意义。截至2022年底，河南共有82个县、21个县级市，县域常住人口占全省近七成，生产总值占全省的60.3%，县域发展是河南整体发展的重要支撑，县域兴，则河南兴。因此，在系统把握河南县域城乡融合发展取得的成效、不足的基础上，明确推进路径，有助于为河南现代化建设增添新的发展动能。

一、河南县域城乡融合发展现状分析

（一）要素融合方面

河南以“土地、资金、人才”三要素为重点，推动各类要素向乡村集聚，促进县域城乡要素优化配置。在促进县域土地要素融合方面，河南围绕“建立农村集体经营性建设用地入市制度”“宅基地改革”等展开试点工作。截至2021年，许昌全市交易农村集体经营性建设用地14宗568亩，成交额达3.58亿元。孟津区作为新一轮农村宅基地制度改革试点县（区），截至2023年6月，腾退闲置宅基地及农房877宗、面积237亩，盘活闲置宅基地和农房1617宗、面积607亩。在促进县域资金、人才要素融合方面，河南积极动员金融、社会等领域投入资金推动乡村发展，引导教育、科技等各行业、各领域人才到乡村服务，2022年河南全省有3900多家社会组织助力乡村发展，投入资金3.34亿元。

尽管政策为推动要素逆向流动不断发力，但依旧存在要素流动类型不均衡的问题，突出体现为县域人力资源短缺。近10年来，河南总人口下降了1060万人，处于人口净流出状态的县占比97%，其中人口流出率超过20%县为50个，人口流出率超过30%县为16个。与此同时，县域人力资源稀缺还体现在农村人口老龄化和人才要素短缺上。第七次全国人口普查数据显示，河南乡村65岁以上人口占乡村总人口比为17.37%，高于河南整体水平（13.49%），农村人口老龄化形势较为严峻；河南农村16—59岁就业人口，初中及以下文化程度占比80%，大学及以上文化程度占比6.6%，乡村劳动力素质普遍较低。

（二）服务融合方面

河南以实现县域人民舒适生活为目标，推动县域城乡公共服务均衡化供给。一方面，逐步完善基础设施建设，提高农村生活舒适度。行政村实现硬化路“村村通”、客运线和农村生活垃圾收运处置体系全覆盖。2022年，河南89.6%村庄常住用户使用自来水，80.3%的村庄有电子商务配送站点。另一方面，以“普惠共享”为建设目标，推动县域城乡公共服务均等化。2022年6月底，河南已实现县域医共体建设全覆盖且全部进行实质性运行。完善农村养老服务，2022年农村养老服务机构和设施达1.61万个，比2021年增长6.8个百分点。

虽然河南着力推进县域公共服务向乡村延伸，但是县域城乡公共服务建设存在覆盖面窄、标准低的问题。例如，2022年城乡公交或公交化运营线路只能覆盖75.8%的行政村，公共服务“最后一公里”瓶颈突出存在。此外，县域城乡公共服务差距依然显著。以2022年为例，河南每千人医疗卫生机构床位数农村比城市少3.94张，远高于全国差值（1.41），河南县域城乡自来水普及率、污水处理率差值分别为6.68%、61.87%。

（三）经济融合方面

在县域经济整体发展方面，2023年河南县域经济发展走上新台阶，巩义市GDP突破千亿，河南实现千亿县零的突破。河南持续稳住县域经济发展大盘，据赛迪顾问发布的《2023年中部县域经济百强研究》可知，河南有28地入榜中部百强县，数量最多，连续6年在数量上稳居第一。此外，河南在促进县域一二三产业融合发展方面也取得极大成效。2022年河南全省县（市）省级以上农业产业园达112个，同比增长21.7%，在村庄内开展农产品加工的企业达到1.02万个，同比增长3.0%，开展休闲农业和乡村旅游的户数达到2.04万户，同比增长7.9%。

虽然河南县域经济不断发展，但县域经济总体发展水平仍然不高且不平衡。河南县域经济发展“头雁”数量较少，说明河南县域经济整体发展水平亟须提高，需要加快推动县域经济“成高原”。对河南入选赛迪顾问发布的中部县域经济百强榜单进行细化分析发现，一方面，河南尽管保持着入榜数量的优势，但入选数量从2020年的37地连续降至2023年的28地，这说明河南县域经济发展面临标兵渐远，追兵将近的发展困境，县域经济发展的大盘需要持续稳固。另一方面，2023年河南入选中部经济百强县榜单占县域总数比为25%，这表明河南县域经济整体发展不平衡，仍有四分之三的县域经济处于发展不充分状态。

（四）治理融合方面

河南深入贯彻落实县域治理“三起来”，推动落实县域放权赋能、省直管县财政、开发区管理体制“三项改革”，通过充分赋予县（市）经济社会管理权限、强化省级财政对县级财力的支持、以开发区为重要载体全力推进县域发展。以新安县为例，作为第一批践行县域治理“三起来”示范县，获得156项省辖市级经济社会管理权限，极大激发了经济发展活力。2020年新安县城乡居民收入分别达到38312元、18596元，同比分别增长2%和6%。此外，河南也在加快推进农业转移人口就地市民化，通过不断健全就业服务体系，建立“互联网+就业创业”信息系统等，促进农业转移人口安居乐业，从而扩大县域内需，促进县域发展。2022年河南县域城镇化率为47.6%，比上年（46.9%）增加0.7个百分点，低于全省城镇化率水平（57.1%）。

尽管改革极大激活县域发展活力，但在县域治理现代化方面仍面临多种挑战，如县域社会流动的稳定性与人际联系的稳固性，容易存在人情大于法治的现象，不利于政策的制定与执行。另外，在农业转移人口市民化的意愿、成本、机制等方面还存在一些问题，未来要切实提升农业转移人口市民化质量，真正实现农民的“进城”“留城”“融城”。

二、河南县域城乡高质量融合发展的推进路径

（一）构建县乡村三级公共服务体系

推动县城公共服务向乡村延伸，实现公共服务均衡化供给，既是县域城乡融合发展的有效支撑，也是确保“农民在县域舒适生活”的关键所在。因此，要根据县乡村的人口聚集状况、年龄结构特征、产业发展状况等，合理布局县域公共服务，形成县乡村功能衔接互补的公共服务体系。  

首先，县城作为县域公共服务中心，一方面要结合县域城镇化现状合理布局县城公共服务，同时也要增加教育、医疗等领域的公共服务投入，基本实现县城公共服务按需供给；另一方面要做好县城公共服务可获得性工作，促进县城公共服务享有从户籍人口向常住人口转变。其次，乡镇作为县城与乡村的中间节点，要发挥好在教育、医疗等重要公共服务方面的分流作用，在乡镇形成一定的公共服务聚集，如乡镇中学，为农民们提供便利且优质的公共服务。最后，就乡村而言，既要破解基础设施建设“最后一公里”难题，推动乡村基础设施建设提档升级，也要结合乡村人口特点，做好留守老人、儿童的服务工作，以服务内容的精准供给助力公共服务的精准化。除此之外，要充分考虑县域两栖人群城乡通行需求，做好县乡村主要通行道路的硬化、亮化工作，提高县域城乡公共交通一体化水平，便捷县域城乡互动。

（二）立足县域资源禀赋和优势，构建特色产业和就业体系

促进县域城乡融合发展，要以产业发展作为保障，让留在县域的人民实现稳定的生活。为此，需要立足县域资源禀赋和优势，构建特色产业和就业体系，促进县域人民居业一体。

第一，促进县域一二三产业融合发展。各县域要结合发展优势及资源特点，因地制宜促进县域三产融合发展。旅游资源丰富的县域，要积极探索美丽生态向美丽经济转化，促进旅游业和农业融合发展；具备制造业发展基础的县域，要着力推动传统制造业的现代化、智能化、绿色化转型；具有农业发展优势的县域，要提升农业价值链，打造具有影响力的区域特色农业品牌，提高农产品加工业和农业生产性服务业的发展水平。第二，坚持科技兴农。河南作为农业大省，始终坚持藏粮于技、科技强农，在农业科技发展方面具有一定的优势积累。未来，要继续加强对农业科技的投入，增加对农业技术的研发力度，同时也要做好农业技术的推广工作，强化科技成果的入乡转化。第三，积极引进和培育发展劳动力密集产业和高新技术产业。引进纺织、玩具、皮革等就业容量大的产业，促进县域人民本地就业。鼓励发展数字经济，促进县域产业数字化、智慧化发展，以数字经济赋能县域产业发展。第四，加强县域劳动力就业培训与服务。构建县域就业服务体系，降低县域人民就业搜寻成本，促进县域人民就业与兼业。加强和统筹农民电商、直播等技能培训，同时做好新型职业农民培育工作。

（三）提高县域治理能力，促进县域治理现代化

提高县域治理能力，促进县域治理现代化，在于通过县城治理能力的提升，向下兼容带动提升乡村治理能力。提高县城治理能力，要壮大治理队伍，构建多元主体“大联动”的治理格局，共建共享县城美好生活。具体而言，首先，以党建为切入点，增强机关党建、社区党建对企业、两新组织党建工作的引领带动作用，以党建联建壮大基层党组织力量。其次，社区居委会要积极动员商户、居民、社会组织等共同参与社区治理，共建社区温馨大家庭，夯实县城治理之基。最后，构建平安县城，网格化+智慧治理赋能，助力建设稳定、和谐县城。

乡村治理能力水平的提升，关键要提高村组织效能，使其在资源下乡背景下能够更好地承接下移的资源、管理、服务。一方面围绕村干部能力建设，建立县乡村培训学习机制，加强学习交流，增强村干部管理和服务效能。同时也要强化乡村党组织建设，真正建设一支熟悉村情、具有群众工作经验、能够带领群众致富的乡村基层干部队伍。另一方面要激发村民自治活力，既要通过村级组织动员村民，也要创新体制机制，以“文明家庭”“最美邻里”等示范引领，极大提升村民主动性、创造性，让群众真正成为乡村全面振兴的积极参与者。

（四）开放乡村，促进县域城乡要素双向流动

推进县域城乡融合发展，需要盘活乡村，打开乡村要素流动之门，促进县域城乡要素流动，提高要素配置效率。一是推进农村土地要素改革。结合乡村发展趋势，在保障农民享有宅基地、耕地等权益的基础上，盘活乡村土地要素。持续深化农村集体经营性建设用地入市试点和农村宅基地制度改革试点工作，规范土地流转、宅基地退出或流转等工作，增加农民要素性收入。二是积极推动人才向乡村流动。以完善的基础设施、便捷的公共服务、优美的生态环境等，吸引农民工、大学生等返乡创业。同时做好创业指导服务，营造创业创新氛围，增添乡村发展活力。三是做好农村金融保障服务。设置创新创业专项发展资金，为返乡创业人士提供金融支持。结合农村发展特点，设立专项项目用于先进技术推广、农业机械化发展等，扶持农业产业化发展，做好金融支农工作。

（作者：王思琪 单位：河南省社会科学院）