编者按

　　近日，第十届中原创新发展论坛在黄河科技学院举办。本次论坛以“全面深化改革与中国式现代化建设河南实践”为主题，来自河南省委党校、河南省社会科学院、郑州大学、河南大学、河南省物流学会、黄河科技学院以及企业界的代表齐聚一堂，共同探讨河南全面深化改革的路径与策略，为中国式现代化建设河南实践出谋划策。大河网作为联合主办单位，学术中原对此次论坛专家发言进行搜集整理刊发，部分专家观点经过修改后发布，敬请关注。

以下是河南大学中原发展研究院副院长、副教授朱世欣的发言《从典型案例看应急管理发展》——

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。当前，我国应急管理体系和能力现代化水平不断提升，但影响公共安全的因素日益增多，应急管理任重道远。为了更好保障人民的生命和财产安全，本文对全国由国务院督导的应急管理事件进行了系统调查，以寻找应急管理体制机制的特色、优势和问题，希望对河南省应急管理存在的问题和未来发展有所贡献。

一、全国应急管理共性问题分析

2007—2023年，在自然灾害、事故灾难、公共卫生领域，共有22个重大突发事件由国务院成立调查组，而且全文公布了调查内容。课题组用TermFrequency算法对22个案例做了详细的文本分析，下文将用“22个案”指代这些案例。

图1  22个案事故类别图

我国于2018年成立应急管理部。2018年前，安全生产类重大突发事件频率较高，2018年后，消防安全和楼房建筑安全问题等生活安全类成为高频类型。2018年前后高频重大突发事件的变化，说明应急管理已经进入常态化、专业化轨道。

事故原因中高频词依次是违法违规、监管不力、失职渎职、管理技术。其中违法违规出现13次，占比最高。22个案中，多主体、全流程普遍存在法律法规、准则规则意识淡薄、违反现象。

22个案中，主体责任落实不到位占比55%，主要表现是不够重视、责任意识弱、缺乏有效的监督机制、管理措施不到位。尤其是责任意识方面，问题通常涉及多个部门或机构，各方的责任边界和协调机制不明确，存在责任推诿和责任缺失的现象。

在国务院调查组给予的工作建议中，有7个词条出现频率较多，如表2所示。

第一个高频问题是安全生产管理制度、规范、效能、能力等安全管理等表述，在16个调查报告的政策建议部分出现，说明应急管理最需要努力的就是制度建设和效能提升。

第二个高频问题是监督检查、监管，出现14次，说明监管资源不足、监管措施不完善、监管责任不明确等是主要问题。

第三个高频问题是主体责任落实不到位，主体责任单位平时风险意识比较差，不重视或者相互推诿。

第四个高频问题是中介机构责任，出现7次。主要表现在，中介机构能力欠缺，提供的应急预案缺乏可执行性；中介机构出具虚假资质和报告，干扰监管部门，使安全隐患未能及时暴露；存在不诚信、不守信、弄虚作假等违反行业规范和道德的行为；不能出具准确、专业、客观、公正的报告，最终造成不可逆损失。

第五个高频问题是部门之间的合作、配合和沟通障碍。还远远没有形成快捷、集中、高效的沟通和决策机制。

图2  22个案中调查组给予的政策建议分析

二、应急管理存在问题分析

在对全国共性问题文本分析基础上，本文调研了部分地方，梳理出应急管理存在的制度和能力建设方面一些需要改进的问题。

（一）法规和制度建设乏力

法规和制度建设是应急管理之纲。全国性安全生产法律法规及其配套制度只能是宏观层面的规范，这些都需要地方性法规或者政策进行调整落实。在这一方面，存在省份之间的差距，中西差距、南北差距比较明显。

以地方性行政规范性文件为例，对比广东和中部某省，差距明显。根据广东省应急厅和该省应急厅官方网站查询数据，广东省地方法规有10项，规章有17项，地方标准有4项。中部某省行政规范性文件只有9项，其中8项都是2023年发布的。

（二）基层应急管理条件差

全国应急管理建设基础相对比较薄弱，尤其是在基层，个别地方还存在领导站位不高、人才不足、全社会重视不够等能力弱化、保障不力问题。

一是应急装备建设技术缺口较大。目前，应急技术研发力度还比较薄弱，应用平台技术和应急通信技术还不够完善，与实现预警发布、抢险救援、恢复重建、监管执法“四个精准”目标有较大差距。欠发达县基层未进行应急广播体系建设，很多建好的应急调度平台都缺乏专人维护。

二是工作条件缺乏。各地组建的综合应急救援队伍人员不固定、日常缺乏训练，应急物资仓库普遍物资种类、数量少。建成的应急避难场所和应急文化宣传阵地日常利用率不高。

三是应急预案建设总体质量不高。预案体系结构性偏离。参照模板“照猫画虎”“简单嫁接”等体系性重复较为普遍，大量基层预案“空心化”现象突出。相比上海市“1+4+65”应急预案名录，很多落后地区跟不上。预案横向层级衔接不力，不同主体编制的预案常常出现“断裂”“缺口”“打架”情况。预案管理动态更新不畅，应急演练常态实战不够。“评估走形式”“常年不修订”，示范性演练偏多，检验性演练不足，导致“平时”与“战时”状态的“切换键”“连接键”反应迟缓甚至失灵。多次灾难中都暴露出有限空间事故应急预案编制与演练不足的问题。

（三）应急管理结构不优

当前各类应急队伍虽总量可观，横向上有自然灾害类、安全生产类应急救援队伍，纵向上有覆盖县乡村的基层综合应急救援队伍。但专业和专职人员少，缺少业务“行家里手”，“小马拉大车”“想管没空管”“想管不会管”等结构失衡和专业偏弱等现象突出，省级救援队伍仍存在“一专多能”技能欠缺的现象。

一是基层力量兼职比例过高。上面各种要求部署都落在基层，但是县区应急管理人员极少，很多基层乡镇只有1名专职工作人员，更多是兼职。下沉到村（社区），村应急队伍基本由“两委”的人组成，一人身兼数职，作为基层应急管理的主力有些心余力绌。部分乡镇（街道）应急办主管领导由政府办相关科室人员兼任。经常会将原有的安全生产监管人员安排到应急值守、灾民救助、视频会议保障等岗位上，但面对新岗位、新要求，由于受年龄结构和知识结构等因素制约，业务不精、能力不足等问题比较突出。

二是专业化、实战化力量过弱。当前，应急部门招录公务员没有专业要求。全国范围内安全监管、安全服务、安全技术应用人才缺口较大，应急管理专业能力普遍不强。应急部门管理人员专业能力缺失，使得重大隐患排查、风险预警、预案编制、重大突发事件化解和应对等专业性较强的工作，往往依赖于上级业务指导，缺少机动性、灵活性、适应性。专业性不足，会造成应急管理人员日常敏感性不强，错失对重大案件、跨区域案件和无管辖权案件进行预警和协调管理的作用。同时，对新行业、新领域安全风险缺乏灵活应对能力。

三是社会救援力量能力有限。由于训练时间少、专业装备少、实战技能弱，通常只能担负一般性救援任务，“不会干”“不愿干”的情况时有发生，面对危险性大的突发事件常常心有余而力不足，处于“观战”状态，难以满足防大灾、抢大险、应大急的需求。

（四）应急部门领导力不足

一是应急管理部门统筹领导能力不足。在大火大水等事件原因分析中，多次出现信息缺乏沟通，行动缺乏配合，造成了监管真空和混乱。二是部分人员对当前身份定位的认知仍有偏差。应急系统有的地方还保持原有的安全生产的工作思路和办法，没有大应急理念，担当意识和能力转换不够，造成应急管理专业指导性、应对及时性、预防准确性都比较弱，导致在关键时候各方找不准自己职责，不知如何发挥领导作用，抓点丢面，管理混乱，错过危机应对的黄金时间。

应急管理以预防和预警为重，面对错综复杂的形势，未来发展中，应急管理应由政府驱动转向专家驱动、社区驱动、群众驱动，由过去硬件建设为中心转向硬件软件同时发力，由灾害预防理念转向整体减灾理念，由自上而下管理转向全方位治理，由灾害教育单向灌输转向参与式学习。强化决策科学化、民主化、公众参与、专家论证，在风险评估、合法性审查等环节，不断完善专家咨询、决策评估制度，提高科学决策的水平，推动多元治理。

【本文是“2024年度河南省政府决策研究招标课题” 项目编号2024JC054 ， 2024年省社科决策咨询项目 《河南在“十五五”时期走在中部崛起前列研究》，研究的阶段性成果】