实现中国式现代化要求实现城乡融合发展，城乡融合发展要求兼顾工农、城乡和区域关系，城乡融合发展全面统筹了新型工业化、新型城镇化和乡村振兴。实现城乡融合发展，要素市场化配置改革是关键一招，党的二十届三中全会提出“促进城乡要素平等交换、双向流动”，作为工业化、城镇化发展的基础物理空间支撑，土地要素市场化配置又是其中核心环节。河南作为农业农村大省，常住人口城镇化率低于全国平均水平，城乡融合发展度较低，推进城乡融合发展，实现城乡土地要素平等交换、双向流动的市场化配置是关键。以许昌市为代表的国家城乡融合发展试验区和土地要素市场化配置省级试点在土地要素市场化和城乡融合发展上做了诸多探索，取得了不少经验，基于许昌的全面实践，提高土地要素市场化配置水平推动城乡融合发展需要处理好四对关系。

处理好土地要素市场化配置中的政府与社会、市场的关系。有为政府、有效市场和有机社会的两两互馈融合有利于科学有效的资源配置、用途管制和协同治理的形成。一是实现有效市场和有为政府的互馈融合。国土空间规划、详细规划是实施国土空间用途管制和土地要素市场化配置的基础和前提，空间规划实施中的政府与市场关系处理是核心：对于不涉及公共利益和总体规划中明确属于管控的部分，应通过市场机制引导相关主体进行灵活选择，将更多的发展目标通过市场主体行为选择实现，有效实现规划和管制的“刚性”与市场选择“弹性”的结合。二是实现有为政府和有机社会的互馈融合。空间规划和空间用途管制要实现从空间蓝图向空间治理过渡，从政府一元主导向多元社会共治：实用性乡村规划编制中，应充分结合当地经济社会发展和资源禀赋实际，将规划主体地位赋予村民，积极引入乡贤、社会资本等社会力量编制实用性乡村规划，改变千村一面的弊病，实现“一村一品”。三是实现有效市场和有机社会的互馈融合。土地要素市场化配置如城市更新和城市存量闲置用地盘活过程中，市场主体、利益相关者和公众之间要形成多元主体参与的合作治理，有效市场在一定程度上能促成相关治理主体形成合作治理，有效弥补政府用途管制和监管上可能的缺位。

处理好土地要素与劳动、资本等生产要素协同配置的关系。第一，以人为核心推动土地、资本要素市场化配置。将城乡间、区域间转移的农村劳动力的意愿和权利作为推动土地要素市场化配置的基础。宏观上，需要根据农村劳动力城乡间、区域间流动方向配置建设用地资源，强化城镇常住人口与建设用地规模之间的动态平衡关系，这要求建设用地不仅在城乡之间合理配置，也要在区域之间合理配置，从而有效降低建设用地资源的空间错配。微观上，建设用地的指标要随着资本流向走、跟着项目投资走。第二，确保进城落户农村劳动力的农村土地权益，不得以落户城镇要求农民放弃农村土地权益。农村向城镇转移的常住人口要享有与流入地户籍人口同等的社会保障、随迁子女义务教育等权利。农村落户城市的人口仍享有农村土地承包权和宅基地使用权，农村转移劳动力无论是否落户城市，均应享受上述城镇、乡村两种土地权利。在以上的基础上探索农村承包地、宅基地自愿有偿退出办法。第三，保障人才、资本下乡的土地权益，做好人员、资本下乡对农民土地权益破坏的监管工作。探索人才入乡的乡村土地权益保障，任何人员回乡不得侵害农民权益。保障下乡资本的合法土地权益，加强资本下乡过程中圈地“非粮化”的监管，严禁利用农村宅基地进行房地产开发。

处理好存量建设用地市场化和增量建设用地市场化的关系。以高效的增量建设用地市场化促进土地集约利用，以高效的存量建设用地市场化配置有效降低土地低效利用。第一，增量建设用地市场实现高质量供给匹配高质量需求。强化宏观经济社会发展和产业规划要求、微观项目需求与土地征收/土地供给之间的动态有机关联，强化土地报批、征收与供给之间的关系，确保土地精准供给，以实际需求引导高质量土地供给。实施“标准地”出让，政府结合产业规划、地块实际进行综合评估后设定固定资产投资强度，以用地标准、亩均税收等控制性指标作为出让前置条件，在出让公告中发布，政府实现带方案出让、企业实现拿地即开工，大幅度降低企业经营时间成本，以高质量土地供给创造高质量需求。第二，市场化盘活闲置低效存量建设用地。探索创新土地出让方式，采用弹性出让出租、租让结合、先租后让、长期租赁等市场化方式促进盘活闲置建设用地。充分调动土地使用权人盘活闲置用地的积极性，鼓励用地主体以股权转让方式盘活闲置土地。分类施策，根据不同的闲置原因制定不同的闲置用地盘活办法，积极消除影响土地利用的因素，对于确定无法开工的土地，协商或依法收回。

处理好土地要素市场化配置的顶层设计与基层探索的关系。第一，在法治和顶层设计下推进改革。土地要素市场化配置的探索和改革须在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规下开展，重大改革和试点于法有据，在法治轨道深化土地利用制度改革，要稳慎推进农村土地要素市场化配置，农村土地制度改革要坚持“三不”底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。土地要素市场化配置尤其是农村土地要素市场化配置要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，必须试点内封闭运行、总体风险可控，能够及时发现问题和纠偏。第二，在改革中完善法治和顶层设计，注重基层的主观能动性和积极探索。因地制宜，大胆探索，在集体经营性建设用地入市、宅基地有偿退出、农村土地资产抵押贷款产品设计等领域探索农村集体土地所有权、使用权、经营权、抵押权的多元实现形式，有效促进农村建设用地市场化配置，为完善顶层设计奠定基础。在市场化盘活存量闲置用地、优化城市土地供给机制、城市地下空间使用等方面创新机制体制，为推广改革经验奠定基础。

【作者：曹飞 ，河南财经政法大学管理科学与工程学院副院长（主持工作），副教授】