建设国家文化公园，是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署，是推动新时代文化繁荣发展的重大文化工程。国家文化公园不同于国外所指的国家公园，也不同于传统的国家重点风景名胜区，更不同于一般意义的城市文化公园，国家文化公园及其沿线城市和乡村蕴含了优秀传统文化的基因密码、红色革命文化的精神谱系和社会主义先进文化的空间载体。党的二十大报告中明确指出要“建好用好国家文化公园”，为新时代国家文化公园建设指明了方向。新征程，我们要深入学习贯彻习近平文化思想，坚定文化自信，加强历史文化遗产系统性保护，建好用好国家文化公园。

　　一、国家文化公园建设现状

　　我国国家文化公园建设是从2017年开始的。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出，依托长城、大运河等重大历史文化遗产，规划建设一批国家文化公园，形成中华文化重要标志；2019年12月，中央印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》；2020年提出建设黄河国家文化公园；2022年年初，国家文化公园建设工作领导小组印发通知，开始启动长江国家文化公园建设。目前，五大国家文化公园建设正在同步推进。

　　（一）整体建设处于初期阶段

　　自2019年12月《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》颁布以来，各地在顶层设计基础上结合本地实际开展了各具特色的建设活动。国家文化公园跨度极广，大运河国家文化公园涉及8个省级行政区，长征、长城国家文化公园各涉及15个省级行政区，黄河国家文化公园涉及9个省级行政区，长江国家文化公园涉及13个省级行政区，国家层面出台了相关政策， 初步构建了中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的工作格局，但具体到地方层面，目前也大多只有省级层面的国家文化公园保护规划文件，各个地级市的市级建设规划文件仍在制定中，目前整体建设还处于初期阶段。

　　（二）部分地区建设先行

　　国家文化公园建设正处在推进过程中，部分地区取得了可喜的进展。比如河北率先编制完成了 《长城国家文化公园（河北段）建设保护规划》，出台《河北省长城保护条例》对长城国家文化公园建设保护进行立法，秦皇岛、唐山、张家口等城市正在筹建20段长城风景道，总长度达300公里；承德、唐山市对现有长城风景道进行了改造提升，涉及的长度达145公里，河北段长城旅游风景道建设极大地带动了沿线地区经济社会发展。

　　在大运河国家文化公园建设方面，江苏是大运河文化带和国家文化公园唯一重点建设区，在全国率先出台《江苏省大运河文化保护传承利用实施规划》，编制完成《大运河国家文化公园（江苏段）建设保护规划》，制定了大运河文化遗产保护传承、文化价值阐释弘扬、生态环境保护修复、河道水系治理管护、现代绿色航运建设、文化旅游融合发展 6个省级专项规划，沿线 11个设区市出台专项实施规划，形成了“1+1+6+11”的规划体系。

　　二、国家文化公园建设中存在的突出问题

　　（一）空间边界模糊

　　科学界定空间边界是建设国家文化公园的基础。由于相关文件没有明确规定国家文化公园的空间边界，导致各省（区）在制定规划时各司其事。目前突出问题是体量过于庞大，从河南省编制的《黄河国家文化公园（河南段）建设保护规划》看，仅黄河国家文化公园河南段的面积就达10.13万平方公里，占比将近河南省国土面积的2/3，在如此巨大的空间里规划建设国家文化公园，难度巨大。此外，国家文化公园的四个功能区（管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区）建设也存在着边界模糊、界限不清的问题。

　　（二）文化标志缺失

　　文化标志是国家文化公园的核心要素，由于我国国家文化公园建设方案中没有对文化标志物进行明确的说明，各地在文化标志物的选定和衍生产品开发上也是各取所需。以黄河国家文化公园建设为例，2023年2月由河南省文化和旅游厅委托多家机构进行设计的黄河国家文化公园形象标志试行推出，成为提升黄河国家文化公园形象辨识度的积极尝试。但黄河国家文化公园作为一项国家重大文化工程，黄河标志的设计和确定应该由中央政府有关部门牵头，或得到中央政府有关部门的授权。否则，黄河流域9个省区各有标志，不利于文化标志的统一协调。

　　（三）建设资金不足

　　国家文化公园建设资金是突出难点。一是资金缺口量大。国外国家历史公园的核心功能是保护文化遗产不受损害。尽管国家公园还有休闲游憩、科学研究等功能，但并不是由国家公园管理机构直接承担。与国外不同，我国国家文化公园要承担推进保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现等建设职责。要实现上述目标，需要数额巨大且可持续的资金支持。二是缺乏稳定的资金来源渠道。发达国家国家历史公园运营主要靠财政支持。如美国建立了以联邦财政拨款为主、特许经营和公私伙伴关系等为辅、经费渠道多元化的资金保障机制。与国外不同，我国国家文化公园建设资金采取的是中央和地方共担的方式。确定重点领域，采取项目制，中央政府提供一定的专项资金，地方政府提供配套资金，地方仍然是项目建设资金的主要承担方。由于国家文化公园多数地处中西部，这些地区经济发展水平不高，筹措资金能力严重不足，不少地方只能靠举债上项目，增加了当地的财政压力。

　　（四）责任主体不明确

　　我国国家文化公园建设尚处在起步阶段，目前尚没有相关法律法规。组织管理方式是由国家文化公园建设工作领导小组统筹，由中宣部、国家发改委、文化和旅游部、国家文物局等部委分头负责。名义上每个国家文化公园均有一个部委具体负责，但实际上在部委编制中并无相应的具体负责部门或机构，是由相关司局处室代行组织管理职责，这种兼管的方式缺乏稳定性和可持续性，省（区、市）也存在同样的问题。

　　三、加快国家文化公园建设的对策建议

　　（一）明确空间边界和技术规范

　　一是严格界定空间范围。从国外国家历史公园建设经验看，国家文化公园空间范围不宜过大，范围太大会造成文物和文化资源过多、功能区之间过于分散、与行政区划交叉重叠等诸多问题。应通过中央与地方协商、研究机构论证等，将各地国家文化公园的空间面积确定在一个科学合理的范围。二是制定国家文化公园技术规范。制定技术规范是国家文化公园健康有序发展的基础，可参照国家公园的做法。在国家公园建设中，中央出台了《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。随后，有关部门又发布了《国家公园设立规范》《国家公园总体规划技术规范》《国家公园监测规范》《国家公园考核评价规范》《自然保护地勘界立标规范》等5项国家标准，为国家公园建设提供了技术指南和依据。国家文化公园的设立、规划、勘界立标、监测和考核评价等，可参照国家公园的做法，做到有章可循。

　　（二）统筹文物和文化资源

　　加快对文化资源进行统计、分类、评估。围绕博物馆、纪念馆、重要遗址遗迹、特色公园、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村和街区、文化旅游和复合廊道等七个方面的内容，制定科学的遴选标准和认定程序。其中，文化资源的精准辨析和系统布局尤为重要。此外，应拓展对文物和文化资源的认识，防止见物不见人。在建设国家文化公园过程中，不仅应重视考古遗址、古代建筑等文化遗存，还应重视在中华文明史上产生过重要影响的人物、事件，这些人物和事件同样是具有重要意义、重要影响的文化资源。

　　（三）多元化资金来源

　　一是设立政府投资基金。国家文化公园建设是一项长期的文化工程，涉及面广，资金需求量大，持续、充足的资金支持是关键。采取项目制，由中央政府提供专项资金支持，这种方式能解决初期建设的资金问题，但缺乏持续性和可预期性。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》，国家文化公园既属于支持基础设施和公共服务领域，也属于支持新兴产业发展内容，完全符合设立政府投资基金的要求。因此，可考虑通过设立政府投资基金确保国家文化公园建设可持续发展。二是探索建立文化生态补偿机制。以黄河国家文化公园为例。黄河流域上游如青海省、四川省，当地自然生态条件脆弱，重点是加强文物和文化资源的保护。上述中西部地区经济发展相对滞后，靠当地财政难以实施文化生态保护工程。还要看到，遗产文化资源保护往往跟城区重叠，或占用耕地，与当地居民生产生活存在一定的矛盾。可考虑借鉴生态补偿转移支付的做法，探索建立文物和文化资源生态补偿机制，支持一些重点区域保护中华文脉。三是鼓励地方政府设立产业发展基金、发行地方债券。比如江苏省在2019年1月成立了全国首个大运河产业发展基金——江苏省大运河文化旅游发展基金，重点支持大运河国家文化公园建设和文旅融合发展。江苏省还发行了国家文化公园地方债券，涉及江苏省11个大运河沿线的13个大运河文化带建设项目，涵盖遗产遗址保护修缮、文化旅游融合发展等领域。

　　（四）创新国家文化公园管理机制

　　各地国家文化公园建设任务不同、文物文化资源分布不均匀，加之各地工作实际不一致，导致各地国家文化公园建设的领导机构和体制机制建设存在明显差异。在完善国家文化公园管理机制上，不少地方做出了积极探索。比如，河北初步形成了迁安市“文化和旅游局+长城国家文化公园管理中心”、张家口市“长城国家文化公园（长城保护）管理处”等管理模式，有效增强了长城国家文化公园管理职能。各地应结合实际参照成立相应管理机构，专门负责有关建设和管理工作，更加高效务实地推进建设工作。此外，国家层面出台国家文化公园建设条例后，各地也可以通过立法手段，明确工作任务、权利义务、建设要求、工作责任等，为国家文化公园建设工作提供法治保障和法律依据，进一步加强政策扶持。

　　（作者：周远方，河南省委党校副教授）