郡县治，天下安。“县”自古就是一个相对独立的行政单位。县域经济不仅是区域经济的基础，也是促进城乡融合的重要力量。党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求；中央经济工作会议强调，要统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展；中央农村工作会议指出，做好2025年“三农”工作，要坚持城乡融合发展，壮大县域经济。通过大力发展县域经济促进城乡融合，日益受到党和政府的高度重视。

　　发展县域经济的经济学逻辑

　　发展县域经济有助于打造区域经济增长极。无论在地理层面还是在经济层面，县域在国民经济中都占有重要地位，是经济增长的重要力量。《中国县域高质量发展报告2024》显示，截至2023年年底，中国内地县域占全国国土面积的90%左右，县域人口和GDP占中国大陆人口和GDP的比重分别为52.4%和38.5%。实践表明，优化产业结构特别是发展高新技术产业、现代服务业等新兴产业，可以提升县域的产业竞争力，增强整个区域的经济活力和综合竞争力，打造区域经济增长极，推动区域经济和国民经济的高质量发展。江苏的昆山、太仓，浙江的义乌、慈溪，福建的晋江等，均是县域经济带动区域经济的典型。

　　发展县域经济有助于解决农村户籍人口的就业。县域地理范围广泛，基础设施条件较好，产业基础相对完善，既具备承接大中城市相关产业、建立完整产业链的基本条件，也具有发展高新技术产业、数字经济等新兴产业的产业基础。就业是最大的民生，县域产业的发展会引发对劳动力的大规模需求，为不具有农业经营比较优势的个体提供非农就业机会，为无法完全融入大中城市的农业户籍人口提供返乡就业创业场所。

　　发展县域经济有助于降低城镇化的成本。在城乡二元结构的制约下，户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，农业人口市民化面临较高成本，在大中城市定居成本更高。与之相比，县域城镇化的成本较低。发展县域经济，推进以县城为重要载体的城镇化，可以从两个方面降低农业人口市民化的成本。一方面，降低进城成本。获得稳定就业和生活的成本是影响农业人口在大中城市定居意愿和能力的关键因素，房价、教育、医疗等公共服务的不完全覆盖，大大提高了农业人口的进城成本，理性的农民工会选择在年轻力壮时进城务工、年老体衰后返乡，代际分工基础上的“半工半耕”将成为多数农民工的理性选择。与大中城市相比，县城的房价更低，教育、医疗等公共服务更加可得，定居县城成本更低。另一方面，降低离农成本。对世代生活在乡土社会的农民而言，城市化不仅涉及经济成本，还会引发心理成本。离开乡村、定居城市意味着离开了熟悉的乡土环境和温情脉脉的熟人社会，需要适应新的环境、开展新的人际互动，由此引发一系列心理成本。县城靠近农村，便于农户随时返回农村，就地就近城镇化引发的心理成本较低。近年来，农民工向县城回流态势愈发明显，农村居民迁入县城的趋势也在加强，县域城镇化的吸引力在逐步提升。

　　县域经济对城乡融合的促进作用

　　城乡融合的本质是人的融合，劳动生产率在农业与非农产业的趋同是城乡融合的重要标志。二元经济理论表明，剩余劳动力由农业向非农产业的转移会提高农业部门的劳动生产率，最终实现城乡一元的发展格局。然而，当前中国农业就业占比的下降速度仍低于农业产值占比下降速度，农业部门与非农产业的劳动生产率仍然存在一定差距。实现城乡融合，必须缩小部门间劳动生产率差距。县域位于“城尾乡头”，是连接城市经济与农村经济的桥梁。发展县域经济，能够提高农业劳动生产率，打破劳动生产率趋同悖论，以产业间劳动生产率的趋同促进城乡融合。

　　发展非农产业，促进农业人口转移。传统农业的转型升级使得农业生产环节对劳动力的需求日益下降，农村人口的就业需求难以通过农业本身完全得到满足。县域是各类要素的聚集地，市场空间广阔，分工与专业化潜力巨大，适合发展各类非农产业。随着数字经济、信息科技等的发展，各类新产业、新业态、新模式不断涌现，劳动密集型的新兴服务业如家政服务、物流配送、养老托育等也大范围出现，对劳动力提出了更大需求，大大促进了农业人口的转移。

　　推进规模经营，提高农业经营收益。受经营规模狭小的限制，传统农业分工水平有限，既无法充分发挥专业化的优势，也无法实现规模经济，农业生产效率提升缓慢。部分农村人口转移至非农产业，为改善农业内部紧张的人地关系提供了契机。土地经营规模的扩大一方面能够推动农业领域的分工深化，为农产品的标准化、高质量生产提供空间，以高质量的农产品提升农业经营者在市场上的议价权，提高农业收益。另一方面，单位劳动力可耕作土地面积的提高可以提升农业劳动生产率，缩小农业与非农产业的劳动生产率差距。

　　促进要素双向流动，率先破除二元结构。城乡融合涉及各类要素的融合与互动，县域是城市和农村的“桥梁”，能为各类要素的双向自由流动提供更加顺畅的空间。以劳动力要素为例，县域经济的发展以及更低的城镇化成本能够吸引农村劳动力进城从事非农产业，促进具有务农比较优势的个体在乡村从事农业生产经营活动，在实现劳动力双向流动的同时使其根据自身比较优势自主择业，提高劳动力配置效率。

　　延长农业产业链条，提高农业综合效益。随着居民收入水平的提高，人们对农产品的需求由“吃得饱”向“吃得好、吃得健康”转变，消费者日益注重产品的质量和安全。县域基础设施更完善，分工水平更高，以县域为依托，可以开展初级农产品深加工等与农业相关的二产和三产，提高产品标准化程度，使其更易储存和运输，品质更有保证，从而扩大产品销售半径，延长农业产业链，提升农产品附加值，提高农业综合效益。此外，“土特产”等特色农产品对消费者具有很强的吸引力，同一县域内气候和地理条件较为接近，可以在县域范围内开展特色品种提纯复壮工作，进一步提升农产品品质和知名度，将“土特产”转换为“金疙瘩”，多渠道促进农民增收。

　　培育新产业新业态，实现多业并举。近年来，人们的生态意识不断提高，康养文化日益普及，对乡村旅游、康养等需求日益高涨。与大中城市相比，县域范围内土地、劳动力等成本更低，在县域发展乡村旅游、康养产业具有成本优势。形成包括农业生产、农事体验、农产品采摘、农业观光、生态康养等在内的乡村富民产业可以打造农业全产业链，既能吸引游客前来体验，也能促进当地农产品的销售和其他服务业的发展，进一步提高农业附加值，推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。

　　以县域经济高质量发展推动城乡融合

　　中国式现代化是人口规模巨大的现代化。在农业人口总数仍然庞大的现实情况下，在城乡二元结构尚未完全破除的制度约束下，农业人口无法全部转移至大中城市，县域城镇化成为多数农民的理性选择。习近平总书记强调，要率先在县域内破除城乡二元结构。县域是城乡融合的重要抓手，具有率先打破城乡二元结构的基础和优势，要以县域经济的高质量发展推进城乡融合。河南作为农业大省、农村人口大省，以县域作为重要抓手，加快推进城乡融合发展意义重大、潜力巨大。

　　深化土地制度改革，提高农业生产效率。人多地少既是中国的基本国情，也是推进城乡融合的现实约束条件。无论是乡村还是城市，无论是大中城市还是县域，化解人地矛盾、优化土地资源的配置至关重要。对与乡村距离更近的县域而言，必须进一步深化土地制度改革，以土地在乡村和县域的均衡配置发展县域经济、推进城乡融合。要有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，鼓励各地根据各自的历史和现实情况因地制宜推进土地延包工作；进一步完善土地流转市场和租金定价机制，在有条件的地方探索承包权有偿退出机制，使农地向种田能手、专业大户等新型农业经营主体集中，以土地规模化经营促进农业的分工与专业化，缩小农业与非农产业的劳动生产率差距；在“三权”分置的基础上，进一步释放土地经营权的抵押权能，缓解农业内部的融资困境；创新土地利用模式，积极探索建设用地指标县域内调整机制，为县域经济发展提供建设用地支撑。

　　改善县域营商环境，推动县域产业兴旺。县域经济的基础是企业和产业，要大力吸引优秀企业落地县域，“筑巢引凤”，以农业与非农产业的共同繁荣使城乡融合取得实质进展。在硬件方面，加大县域交通运输、数字通信等基础设施建设力度，优化建设用地供给结构，为企业和产业“落户”县域提供用地和基础设施方面的物质保障。在软件方面，要营造良好的营商环境，建设服务型政府，构建“亲”“清”的新型政商关系，深化“放管服”改革，营造公开透明的政务环境、公平公正的市场环境，将县域打造为城乡融合的高地。

　　加大公共服务建设力度，促进公共服务县域共享。与大中城市相比，县域人口规模较小，公共服务需求的匹配度较强，公共服务供给压力较低，推进公共服务均等化所需财政资源较少，提供公共服务的成本收益比较合理。要加大县域层面基础设施建设力度，按照常住人口规模和服务半径，推进基本公共服务在县域和乡村的均等化。县乡一盘棋，一体规划、一同建设、一起维护，既让农村转移人口“来得了”县域、在县域“留得下”，也让农村居民与其他居民享受同等程度的基本公共服务，以更加均等的公共服务供给推动农户的就地就近城镇化。

　　积极发展数字经济，以数字赋能城乡融合。如今，数字经济不仅渗透到衣食住行等日常生活，也已经广泛应用于医疗、养老、教育、休闲等经济社会的各个领域，应用场景广泛，大大便利了人们的日常生活。通过互联网平台的赋能，电子商务、网络直播等数字营销模式可以提供新的就业岗位，开辟新的销售模式，通过定制化服务满足城乡居民的多元需求。数字经济能够打破消费的地理边界，降低供需双方信息不对称程度，解决农产品“酒香也怕巷子深”的困境，以质量兴农，用数字富农。要进一步拓展数字消费新场景，开发数字营销新模式。与此同时，也要依法规范数字经济的发展，提升数字经济监管能力，营造安全有序的数字消费环境。

　　推进农产品物流建设，使农产品更好地“走出去”。数字经济开辟了农产品销售新场景，农产品交易的最终完成则要以现代化的物流体系为支撑。要提高农村交通网密度，提升产品运输便利性；推进物流信息化建设，实现农业供应链不同环节的精准对接，降低物流成本；加强冷链物流建设，减少产品在运输过程中的损耗；完善追溯制度，切实保障食品安全。

　　缩小县域经济发展差距，提高城乡融合整体水平。不同县域的经济发展水平差距较大，对城乡融合的促进作用亦有不同。可以根据不同县域的实际情况，针对性施策，加大对发展水平较低县域的财政支持力度；鼓励、支持具有自然禀赋优势的县域充分挖掘当地特色，发展特色产业，与其他县域开展差异化竞争；构建县域间协作共同体，发挥不同县域比较优势，协同发展，推动整个区域的城乡融合进程。

　　（作者：马太超 单位：中国社会科学院农村发展研究所）