2024年9月4日，河南省人民政府办公厅印发《河南实施外国人144小时过境免签政策工作方案》（豫政办〔2024〕52号），以促进经贸文旅发展，深化国际人文交流，助力河南建设跨境经贸投资、国际旅游消费重要目的地。在144小时免签政策的驱动下，河南文旅资源优势进一步得到发挥，在国际上的影响力不断提升，高水平对外开放持续向前推进，与此同时，河南文旅工作也面临一些新的法律风险和问题亟须化解解决，为打造更具竞争力的内陆开放高地提供有力支撑。

一、144小时免签背景下河南文旅产业发展的法律挑战

（一）国家安全风险。根据中国地情网的数据，河南有森林公园118个，其中国家级森林公园33个；自然保护区32个，其中国家级12个，总面积76．02万公顷；国家级湿地公园25处，省级湿地公园4处，总面积75628公顷。这些自然景观资源承载了大量涉及国家安全的地理信息数据，且多与军事禁区、涉密场所重叠或交叉，是境外间谍情报部门关注的重点区域。入境外籍游客如果对河南自然景观资源进行非法测绘、拍摄等窃密行为，势必会对我国国家安全造成威胁。

（二）意识形态风险。河南宗教文化旅游资源丰富，比较有代表性的佛教文化景点有洛阳白马寺、嵩山少林寺等；道教文化景点有济源王屋山、南阳五朵山等；伊斯兰教文化景点有焦作西关清真寺、郑州北大清真寺等；基督教景点有周口基督教福音堂、鹤壁东关基督教堂等。境外宗教事务管理制度与我国存在较大差异，有宗教信仰的入境外籍游客在河南的宗教行为具有不可控风险，尤其是境外宗教势力非法传教和利用宗教进行渗透，将会危及我宗教领域的意识形态安全。

（三）社会治安风险。河南拥有郑州、开封、洛阳、安阳4大古都，8座国家历史文化名城，125项国家级非物质文化遗产，以及龙门石窟、殷墟、登封“天地之中”历史建筑群、大运河、丝绸之路等5处世界文化遗产‌，是入境外籍游客了解中国文化、感受中国魅力的热门旅游目的地。但由于入境外籍游客对我国的法律法规不尽熟悉，一些行为也许在其本国合法合规，但在我国却可能因扰乱公共秩序或违法而受到行政处罚或刑事追诉，进而引发行政诉讼或刑事诉讼。

（四）生态环境风险。河南有四大自然景观群，包括太行山脉自然景观群、伏牛山脉自然景观群、中岳嵩山和黄河自然景观群及大别—桐柏山自然景观群，这些景观群以地理边界为分界线，形成了各具代表性的区域性生态环境系统。我国严厉打击破坏生态环境的行为，最高可被处以十年以上有期徒刑，但一些入境外籍游客对河南上述区域中存在的珍稀动植物缺乏基本认知，甚至缺乏对破坏生态环境行为的违法性认识，使河南生态安全保障工作的难度加大。

（五）消费领域风险。144小时免签政策实施后的中秋节假期，河南入境游订单同比增长110%，郑州、洛阳、开封入境游订单同比分别增长129%、109%、60%。为促进入境外籍游客在豫消费，河南从无感通关、便捷支付、营造国际化消费场景、提供特色旅游线路等多方面为外国友人打造一场“City Walk河南”之旅。入境旅游涉及餐饮、住宿、交通、购物等各领域，由于习惯不同、语言不通、经验不足等因素，入境外籍游客在河南旅行过程中的诸多环节都有可能遭遇消费领域的纠纷，调处这类涉外纠纷需要投入大量时间和专业资源。

（六）出入境管理风险。河南是国内热门的入境旅游目的地，外籍游客数量的激增对河南出入境管理能力提出严峻考验。根据144小时免签政策，入境和出境的国家或地区必须为不同国家或地区，且不得超出停留区域范围和时限。如果擅自超出限制停留区域或未经许可逾期停留，将承担相应的法律责任，而入境外籍游客的激增必然会导致相关领域的工作量提升。此外，符合144小时免签政策的入境外籍游客也可能会携带境外的传染病、动植物疫病、外来入侵物种等各类生物危险源，河南出入境管理部门面临较大的生物安全风险防控压力。

二、144小时免签背景下河南文旅产业发展的法律应对

（一）提前预防。144小时免签政策对河南文旅发展具有重要的推动作用，在“免签朋友圈”扩容的过程中，河南优质的司法服务也应积极靠前，为涉外文旅发展保驾护航。河南文旅产业发展面临的诸多法律挑战，不少是由于入境外籍游客对我国政策法规和河南省情不熟悉所致，要做好预防应对，减少入境外籍游客的“不经意”违法犯罪行为。所以，对相关国家政策、法律法规的宣传解读，应当贯穿河南实施144小时免签政策工作的各个流程。此外，还要通过培育、引进、合作等多种渠道，加快复合型涉外法治人才队伍的建设。 

（二）高效处理。144小时免签背景下，河南激增的入境旅游人数意味着各领域涉外纠纷类型、数量将产生一定变化。通常情况下，入境外籍游客停留河南的时间较短，一旦涉诉，其程序周期又相较国内诉讼明显更长，手续也更为烦琐。为了让入境外籍游客在河南尽量不因纠纷无法得到妥善化解而留下遗憾，需要在法定的诉讼制度之外构建多元高效的涉外纠纷调处机制，对于调解无法化解的案件，则应及时引导转入诉讼程序，依法高效进行处置，如此既能提升入境外籍游客对河南文旅服务的满意度和愉悦度，也可以彰显中国司法的公正和效率。

（三）衔接协调。144小时免签政策需要在国家的法律法规框架下实施，河南立足于省情制定的地方性法规和地方政府规章、政府工作实施方案、行业标准和规范等规范性文件，应当与国家的法律法规相衔接，尤其是要和《中华人民共和国出境入境管理法》‌衔接好。在具体工作中，河南还要不断加强与国家发展改革委、国家安全部、公安部、文化和旅游部、市场监管总局、国家移民管理局等相关国家部委的沟通和工作衔接，持续增进河南与其他省份在入境旅游治理方面的联系与合作，全面提升工作专班办公室的统筹协调能力与各部门工作专班之间的配合程度。

（四）平等保护。《中华人民共和国宪法》第三十二条规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。”对入境外籍游客司法处置在国内外均有较高的关注度，河南积极为他们提供各种便利措施和服务保障是基于中国人民开放包容、热情好客的优良传统，以及发展文旅经济、推进对外开放的初衷，而非赋予他们超越本国国民待遇的法律特权。河南在涉外司法处置方面应立足于国家主权、安全、发展利益，平等地保护入境外籍游客的合法权益，及时扑灭恶意曲解平等保护原则的不良舆论。

（五）群策群力。144小时免签政策在驱动河南文旅经济发展的同时，也给各相关部门带来了前所未有的工作压力，所以在政府治理资源相对有限的情况下，需要充分发挥社会主体的力量，提升防控各类风险的效率和水平。一方面，组织省委党校、省社会科学院、省内高等院校等科研力量扎实深入开展实地调研工作，就144小时免签政策在河南的实施情况进行分析评估，尽快研究与之配套的政策规范；另一方面，充分发挥群众的监督作用，对入境外籍游客在河南从事危害中国国家安全、意识形态安全、生态安全的行为及时劝阻、制止，或向有关部门进行举报。

（作者：刘昊  单位：河南省社会科学院法学研究所）