《党的二十届三中全会决定》（以下简称《决定》）指出，通过加快农业转移人口市民化来推进新型城镇化，促进城乡融合发展。随着《决定》的贯彻落实，我国新一轮农业人口市民化即将来临。近些年，我国工业化、城镇化步伐不断加快，吸引了大量农民进城务工和定居，导致很多农村出现“人走房空”现象，继而又逐渐演化为人口、住宅、产业和基础设施等方面的空心化。为了解农村“空心化”真实状况，探求解决农村“空心化”问题的有效路径，焦作市委党校调研组先后到焦作市各县（市）区9个乡镇27个农村进行了多次调研，收集到大量材料和数据，调研组对相关资料进行了科学分析，并通过归纳、提炼、总结等，较为系统地提出了治理农村“空心化”的对策建议。      

一、农村“空心化”问题的现状

（一）农村人口“空心化”现象。近年来，焦作市农村发展成效显著、有目共睹，但随着我国工业化、城镇化的快速发展，大量农民进城务工，部分人甚至举家搬迁至城市定居，导致农村人口“空心化”现象不断加剧。实地调查的542户村民中，有外出务工的399户，占比73.6%；参与问卷调查的15—59岁男性青壮年中，外出务工人数为15466人，占比53.52%，留守的多是妇女、儿童和老人，农村人口结构明显失衡，人口“空心化”不断加剧。    

（二）农村住宅“空心化”现象。据调查，当前农村住宅“空心化”现象比较常见，许多房子除逢年过节有人回来住几天外，大部分时间都处于闲置状态。有的是因为房主短时间外出务工经商，时常往返于城市、农村两地之间造成的短期闲置；有的是因为房主放弃了农村生活，在城市购房定居后造成的长期闲置；还有的是因为房主在新位置修建新房后，依然保留原有旧房造成的。调查的542户村民中，有常年闲置房屋的占17.35%，短期闲置的更多。    

（三）农村产业“空心化”现象。近年来，随着大量青壮年劳动力外出务工，留守的妇女、儿童和老人受体力等限制无法进行正常的生产活动，导致部分农村出现了产业“空心化”现象。一是部分耕地撂荒，粮食生产受到严重影响。调查的542户中，自己耕种的占67.1%，承包给别人的占27.2%，撂荒的占2.5%。个别农户因青壮年劳力外出务工，家里劳动力缺乏，耕地广种薄收甚至撂荒，利用效率很低，粮食生产受到严重影响。二是农村商贸体系发展受到较大影响。随着农村人口大量向城市转移，大量用于吃、穿、用、住、行的消费性资金也随之流向城市，农村商贸体系受到较大影响，一些农村集市呈现较大程度的萎缩。  　

（四）农村文化“空心化”现象。农村空心化，既有人口、住宅和产业的“空心化”，也有文化的“空心化”。近年来随着城镇化的发展，作为传统文化继承人的农村青年大量外出求学或务工，导致他们对家乡的传统风俗文化倍感陌生，缺少日积月累的熏陶，也就难以接下代代相传的光荣任务，传统文化的生命力和延续性受到了巨大冲击。比如被列入第一批国家级非物质文化遗产名录的地方剧种“怀梆”、被列入第三批国家级非物质文化遗产名录的“龙舞”、被列入第四批国家级非物质文化遗产名录的“耍老虎”等传统文化习俗，曾在焦作地区（古怀庆府）广泛流传，近些年因许多青壮年农民长期在外务工，留守人员年老力衰，各类传统文化习俗无人主理、少有参与，长此以往，就会持续加剧乡村文化的“空心化”现象。

（五）农村公共设施和公共服务“空心化”现象。人口大量外流会产生许多衍生问题，不仅会造成公共设施的闲置，还会加剧农村公共设施维护和公共服务供给的难度。常住人口持续减少，人口密度和规模不断下降，公共服务设施（如高层级的商场、学校、医院、养老、交通等）就会因为“分散不经济”而难以提供，因撤点并校导致的部分农村幼儿园、中小学荒废化就是这样。撤点并校的主要原因就是农村人口下降、就学儿童数量减少，导致部分农村中小学生源不足，只能实行更大范围的撤点并校办学。撤点并校不仅空置了原先的幼儿园、中小学校舍，还增加了通勤距离和留守青少年的上学困难。

二、农村“空心化”问题带来的危害和挑战

（一） 人口“空心化”导致农村各项建设主体力量薄弱。多年来我国城乡差距明显，城市里多样的就业机会、优厚的待遇、优质的公共服务等吸引了大量农村青壮年 “弃农从工”，进城寻求发展，而妇女、儿童和老人多留守农村，这就导致农村各项建设的主体力量变得非常薄弱。全面推进乡村振兴战略、推动农村经济社会的高质量发展，如果没有一批有知识、懂技术、会经营、爱农村的建设主体，必将会制约农业、农村的现代化建设进程。   

（二） 耕地撂荒现象威胁我国农业生产和粮食安全。粮食问题是事关国计民生的重大问题，粮食安全是国家安全的重要基础。人均耕地面积少，农业生产收益低，导致许多农民生产积极性降低，弃耕外出务工，将农业生产当成了副业，加之农村留守人员劳动能力不高，特别是农忙时候，留守人员的体力和效率都不足以应付抢收抢种等情况，以及当前农村土地流转还不太充分，就导致了一些农田撂荒现象的出现。在耕地“显性撂荒”的同时，“隐性撂荒”也需引起我们的关注。“隐性撂荒”是相对“显性撂荒”而言的，有的农民一年只种植一季粮食，剩余时间土地撂荒；有的农民可能一直耕种，但不是精耕细作而是粗放管理，广种薄收，对他们来说，相比费时费力的整年农业生产收入，还不如外出务工几个月收入高。耕地撂荒就会导致耕种面积减少，耕种面积减少又直接影响着粮食产量，这就对我国的农业生产和粮食安全带来巨大挑战。   

（三）住宅“空心化”严重浪费和破坏农村土地资源。农村住宅“空心化”，究其原因在于，首先，部分基层政府对宅基地的使用政策宣传不深入、不到位。其次，部分基层干部法治意识不强，有时候碍于情面等原因，不按规定审批宅基地，未能严格执行“一户一宅”制度，部分农民建新房不拆旧房，占新宅基地不退老宅基地，存在批少占多、未批先建现象。新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在着大量的空闲宅基地，这就形成了内空外延、无序扩张的用地状况，即所谓的“空心村”。相比于部分农田的暂时撂荒，这种内空外延、无序扩张的“空心村”现象更为严重，不仅造成了土地资源的浪费，而且会造成农田的永久性破坏。  

（四）农村“空心化”造成人才、资金外流，导致二、三产业发展乏力。 随着大量农村青壮年进城务工，特别是一些有知识、有能力、高素质人才外出经商甚至定居，留守人员受体力、智力和财力等的限制，不仅农业生产受到影响，还会导致农村二、三产业发展乏力。比如，所调查农村有工矿企业的仅占65.7%，与过去相比，乡村企业不仅数量减少，而且部分企业效益也不好，究其原因，有的是受近些年中美贸易战和疫情后遗症等大环境影响，有的是大量农民进城务工，农村缺乏有知识、有能力、高素质的优秀人才所致。再如：随着农村人口大量向城市转移，大量用于吃、穿、用、住、行的消费性资金也随之流向城市，外出务工农民常年不在村内生活，留守人员数量减少，而且多是老弱妇孺，消费能力不高，再加上受传统观念影响，消费更偏重于投资建房，生产性投资不足，投入市场流动的资金偏少，导致农村商贸体系受到较大影响，一些农村集市呈现较大程度的萎缩，部分村民需要到城镇才能买到所需用品。    　　

（五）农村“空心化”对基层党组织引领作用带来新的挑战。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导着农村的各种组织及工作，但是随着农村“空心化”现象加剧，农村基层党组织面临着许多困境，对基层党组织的引领作用带来新的挑战。首先，农村“空心化”不利于基层党组织及时增添新鲜血液。大量青壮年在外务工，这些人与农村党组织沟通交流较少，党组织无法及时发现和培养其中的优秀分子，并将其吸收进党组织。其次，大量农村人口在外务工、经商，这些人与农村基层党组织沟通交流不方便，这就加大了农村基层党组织密切联系群众工作的难度，使得基层党组织在村民中的引领作用受到较大影响，不利于农村各项工作的开展。  

    三、农村“空心化”问题的治理对策

（一）立足资源禀赋优势做大做强特色产业，提高农业效益和农民收入水平，增加对外出务工农民的吸引力  

农村“空心化”的突出表现是人口流失，而在造成人口流失的多重因素中，最重要的就是农业生产效益和农民收入水平较低。应立足资源禀赋优势做大做强特色产业，提高农业效益和农民收入水平，增加对外出务工农民的吸引力。一是立足资源禀赋优势和产业发展基础，选准优势产业。不同乡村在资源禀赋方面存在差异，而这种差异往往蕴含着优势。应按照“小品种、大产业”的思路，既要强调特色，又要突出优势，因地制宜发展“一村一品”“一乡一业”，做大做强特色产业。二是延伸产业链条，提升产品附加值。通过引进人才或技术，建立农产品加工企业，实现农产品深加工，拉长产业链条，提升农产品附加值，提高农业产业效益和农民收入水平。三是完善利益联结机制，带动农民增收。要培育壮大特色产业经济实体和农业龙头企业，支持龙头企业以土地经营权流转、代耕代种、生产托管、联种联收和股份合作等多种形式，与农民合作社或农户开展合作，建立健全利益联结机制，带动农户增收，让农民在本地就能发家致富，以此增加对外出务工农民的吸引力。   

（二）建立健全本地在外优秀人才返乡创业制度，为人才返乡创业营造良好的发展环境

当前，人才流失已成为制约农村发展的关键因素，如何留住和吸引人才，成为农村发展必须解决的问题。应在政策制定、环境营造等方面下功夫，为人才返乡创业营造良好的发展环境。一是建立和完善本地在外优秀人才信息库。建议由各级组织部门牵头，有关单位协助配合，多渠道多途径做好本地在外优秀人才资源调查工作，建立和完善本地在外优秀人才信息库。二是利用乡村社会关系网络和人情网络开展动员，充分发挥“亲情、乡情、友情”的情感纽带作用和“血缘、地缘、业缘”的社会联结功能，动员有乡土情怀、创业意愿的本地在外优秀人才返乡创业。三是进一步细化对人才的支持政策，如贷款、税收等方面的优惠政策。四是成立专门的人才管理机构，优化相应的管理服务措施，为人才返乡创业营造良好的发展环境，让他们与乡村深度融合，想留下、能留下、留得下。   

（三）加强乡村规划，引导农民向中心村和中心镇合理聚集

做好乡村规划是破解农村“空心化”的有效途径。应依据不同类型的“空心村”，综合考虑经济、社会与生态效益，做好村庄规划，采用合并、迁移等模式，引导农民向中心村和中心镇合理聚集。一是将乡村规划与小村庄合并有效结合起来。对规模过小、人口流失严重或地理条件恶劣的小村庄，若要全部实现公共服务均等化，必然会财力不支，应在科学规划的基础上，对这些没有改造价值的“空心村”和小村庄进行搬迁合并。二是科学规划，引导农民合理集聚。应结合城乡一体化和农村城镇化发展的趋势，精心设点，合理布局，按照集约用地、少占耕地的原则，引导农民向中心村和中心镇合理集聚。三是将治理农村“空心化”与农村环境整治、宅基地复垦、城乡一体化建设等有机结合起来，在新村户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面，兼顾农民实际需要与长远发展，既要解决农民生产生活上的后顾之忧，又要优化农村的环境质量，提升农民的生产生活条件。  

（四）积极推进城乡融合发展，着力加强农村基础设施建设、提升农村公共服务水平

党的二十届三中全会通过的《决定》指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。在引导农民向中心村和中心镇合理聚集的基础上，着力加强农村基础设施建设，提升农村公共服务水平，积极推进城乡融合发展。一是进一步健全农村社会保障体系和医疗保险制度，提高对农民的保障水平，让农民在面对生活中的各种问题时更有底气。二是积极推进户籍制度改革，健全城乡人口流动机制，促进城乡人口均衡流动，实现城乡融合发展，为农村发展注入新的活力和动力。三是加强农村基础设施建设，着力改善农村居住环境。在农村居民向中心村和中心镇合理聚集的基础上，通过增加农村基础设施投入，改善农村的生产生活条件，比如修建公共道路、提高水电供应质量、增设通信设施，让农村生活环境更加舒适，为返乡创业的农民创造良好的基础。四是提升农村公共服务设施和服务水平，包括医疗、教育、文化、网络和商业设施等，特别是农村教育方面，建议通过实施一些激励政策，鼓励优秀教师到农村任教，提高农村学校的师资力量，让农村孩子也能享受到优质教育资源。  

（五）严格执行农村土地政策，积极盘活农村闲置土地资源

解决农村“空心化”问题，需要严格执行农村土地政策，避免宅基地闲置浪费，还要积极盘活闲置土地资源，让农民能够获得合理的收益。一是加强对农民的宣传和引导，让《中华人民共和国土地管理法》“一户一宅”等相关法规深入人心，取得广大农民的理解与支持，自觉配合“空心村”整治。二是进一步增强乡村干部的法律意识，加强农房建设管理，严格执行 “一户一宅”制度，建新房必须拆旧房，杜绝“只造不住”等宅基地闲置浪费现象。三是对“空心村”的整治除了依靠财政支持外，还可以引入市场机制，如发动在外成功人士返乡资助“空心村”改造，或利用其他民间资本与村集体共同出资改造“空心村”。例如，让房地产开发商介入“空心村”改造，让开发商承担部分资金，然后将新建农民公寓的部分物业用房或尾房作为其收益，实现互利双赢。四是对保存完整、质量较好的闲置空房，建立健全农村住房出租市场，发展农民住房出租业务，在区位优势明显、条件适宜的地方，还可以借机发展乡村民宿、农家乐等产业，充分发挥乡村的自然、生态和文化等优势，大力发展休闲农业和乡村旅游，如度假、餐饮、民宿、体验、康养、研学等产业，不仅能盘活农村闲置土地资源，还能增加创业、就业机会，让农民在家门口就能发家致富。   

（作者：陈长胜，焦作市委党校公共管理教研部主任、副教授）