开展东西部协作是推动区域协调发展的重要政策，也是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的关键举措。作为具有鲜明中国特色的区域发展政策工具，东西部协作政策充分彰显了“两个大局”战略构想和新发展理念的独特优势，有利于实现结对地区的优势互补，以全方位合作促进高质量发展，进而为构建全国统一大市场提供战略支撑。

　　2024年中央经济工作会议指出要“深化东、中、西、东北地区产业协作”和“制定全国统一大市场建设指引”，擘画了全方位推进东西部协作和以全国统一大市场促进区域协调发展的宏伟蓝图。2月6日召开的河南融入服务全国统一大市场大会明确提出建设全国统一大市场循环枢纽，打造国内国际市场双循环支点，有利于促进河南与周边地区的合作与协同发展，加快实现优势互补的区域协调发展。2025年是“十四五”规划的收官之年，东西部协作将更全面和深入地推进，以构建全国统一大市场为契机，切实加大区域战略实施力度，增强区域发展活力。

席强敏

　　首席专家简介

　　席强敏

　　中国人民大学应用经济学院教授，博士生导师，区域与城市经济研究所所长。专业领域为区域经济学，兼任全国经济地理研究会副会长、北京市行政区划与区域发展研究会副会长。在《经济研究》《中国社会科学》《经济学季刊》《中国工业经济》《ChinaEconomicReview》等核心期刊和《光明日报》《中国社会科学报》等重要报纸发表文章60余篇。主持国家社科、国家自科、教育部社科等多项国家和省部级课题，获得教育部高等学校科研优秀成果一等奖、北京大学优秀博士后等荣誉与称号。

　　完善以产业协作为核心，全方位多元协作的政策工具箱

　　要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。

　　在中央政府的强力推动下，东西部协作将空间上不相邻的地方政府有机联结，开创了中国式横向资源转移和跨区域协同的治理机制，在缩小地区发展差距、推动区域协调发展、以先富带后富并最终实现共同富裕目标等方面发挥了重要作用。2021年4月8日，习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示，强调“要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面”。未来需进一步完善以产业协作为核心，劳务协作、人才支援、资金支持和社会帮扶为补充的多元政策工具箱，以深入推进跨区域协同发展。

　　一是推动产业链创新链融合发展，打造“东部产业+西部园区”式的产业合作新格局。产业协作是东西部协作的核心领域，是增强受援地区造血功能的关键，共建产业园区是其中重要的政策工具。实践中，往往由东西部地区基于自身资源禀赋和产业基础，依托“飞地园”“园中园”和“两地双园”等制度设计，构建各具特色的现代农业产业园、农业科技园、农产品加工园、农村产业示范园等园区。通过错位发展互补产业，打造布局合理、链条完整、结构高级的产业集群，促进西部地区积极承接东部地区产业转移，对实现“产业”与“园区”联动建设和正向对接，推动西部地区产业提档升级、为西部地区经济增长注入新动能等方面发挥了重要作用，同时也扩大了东部地区的产业腹地，有助于释放东部地区的市场潜能。未来应进一步重视产业链条的整合，探索构建“东部总部+西部基地”“东部研发+西部制造”“东部销售+西部生产”的产业协作新模式。

　　二是促进跨区域资源优化配置，打通“东部企业+西部资源”式的要素流动新通道。要素流动是东西部协作政策推动区域协调发展的关键路径，劳务协作和人才支援是东西部协作的重点领域。劳务协作方面，实践中往往由西部地区有组织地向东部地区输出劳动力，由东部地区积极对接并安排培训就业，为农村剩余劳动力转化和解决东部地区劳动力成本困境提供了破局路径。人才支援重在传播先进的理念和方法，提高受援地区的技术水平，实践中往往选派优秀党政干部和教育、卫生、科技、文化、社会人才到西部地区任职和开展培训。除了建立互派干部交流制度，结对双方还开展了周期性的组团式人才交流。未来应进一步促进资源跨区域的配置，充分发挥市场机制的关键作用，积极畅通结对双方要素双向流通渠道，实现西部地区的资源、劳动力等优势，与东部地区的资本、技术、人才等优势高效嫁接。

　　三是破除地方保护和区域壁垒，构建“东部市场+西部产品”式的产销对接新桥梁。产品市场对接是东西部协作治理中涌现出的具有突出特色的政策实践。实践中，结对双方依循“政府搭台、企业运作、资源互补、市场对接”的基本思路，通过构建流通桥梁、完善基础设施、开展产品认证、签订消费协议等途径，致力于打通“产品—市场”渠道、补齐“产品—市场”短板、打造“产品—市场”品牌、刺激“产品—市场”消费，形成“产品—市场”全方位、多领域联动对接新格局。未来应进一步推进市场设施高标准联通、推进市场监管公平统一以及破除地方保护和市场分割。

　　构建东、中、西、东北全方位协作的空间新格局

　　“深化东、中、西、东北地区产业协作”和“制定全国统一大市场建设指引”，擘画了全方位推进东西部协作和以全国统一大市场促进区域协调发展的宏伟蓝图。

　　优化东西部协作政策空间布局，构建东、中、西、东北全方位覆盖的新格局和制定梯次有序的结对清单。从全局层面的大视野来看，1979年开始实施的对口支援政策和1996年启动的东西部扶贫协作基本上确立了我国现行跨区域协作的结对关系，同时也奠定了现行东西部对口支援的空间格局。仅考虑省际层面的支援与协作的条件下，结对关系的支援方涉及东中西部的20个省份，受援方涉及西部的全部12个省份，援助双方已基本形成了跨空间的结对与协作治理关系网络。例如，河南先后与上海等省份签署省际战略合作协议，与北京开展南水北调对口协作，与陕西、山西开展晋陕豫黄河金三角区域合作，与山东签署豫鲁毗邻地区共建黄河流域高质量发展示范区合作框架协议，与沿黄省份开展黄河经济协作区合作，与江苏等省共建淮河生态经济带，与山东等省开展淮海经济区合作，与湖北等省共建汉江生态经济带，对口支援新疆和重庆等地。在省际对口协作的基础上，实际参与支援任务的各省份辖区内的市（县）又与受援地的市（县）形成了结对与协作治理的具体关系网络。由此，层次分明的东西部对口帮扶结对关系空间格局也基本形成。事实已经证明，针对特定历史阶段的发展任务，现行的结对关系确实发挥了巨大效果，在加快受援地全面脱贫方面发挥了关键作用。但随着我国进入全面建成小康社会，由脱贫攻坚转向乡村全面振兴，现有的支援关系格局可能难以充分满足受援地发展的客观需求，因此需要根据受援地实际情况进行精准优化。

　　一是应当平衡“穷帮穷”与“富帮富”。现行对口支援总体上遵循经济发达地区帮扶欠发达地区的政策逻辑，但从形成的各层次结对关系上看，仍呈现出一定范围内的“穷帮穷、富帮富”的特征，如对口援藏和对口援疆中形成的结对关系。一方面，省级层面的东中部经济相对发达省市对口支援西部经济相对发达省市，而东中部经济相对落后省市对口支援西部经济相对落后省市；另一方面，地级市层面也呈现“穷帮穷，富帮富”的特征，导致各受援地实际受到的支援资源也存在明显的区域不平衡性。未来，应充分考虑地区间发展差距、资源禀赋、产业互补性和地理距离等因素的影响。按照精准匹配的理念，完善省际结对关系，优化县际结对清单，确保“相对最落后的地区由相对最发达的地区支援”，提高协作帮扶的精准性、互补性和有效性。

　　二是应当平衡协调“帮”与“被帮”、“多帮一”和“一帮多”。现行省际结对关系中存在以下三个突出问题，其一，同一省市既是支援方又是受援方；其二，一些东部省市承担的支援任务较为繁重，一个省份承担了西部多个省份的支援任务，而其省内也存在欠发达的脱贫地区；其三，承担支援任务的省市之间往往各自为政，缺乏实质性合作，即多帮一无法实现“1+1>2”的加成。为此，应当适当调整帮扶任务，平衡和协调目前现有的省际对口支援空间格局。同时还必须高度重视少数民族地区的协作帮扶，政策和资金支持应当向少数民族地区倾斜，针对少数民族地区的特殊性，制定个性化的帮扶举措，确保政策方案接地气、能执行、出效果。

　　三是应当制定激励相容的考核制度，处理好“中央政府—支援方—受援方”的三方关系。在政策的实际操作中，要保障对口帮扶机制的高效运行，就需要保证各利益主体的利益一致性，需要建立强劲而持续的驱动力。随着对口支援政策的深入实施和改革开放的纵深推进，愈发需要推动对口支援由指令推动向自愿推动转变，通过精准的制度设计确保多方利益主体的利益相一致，从而形成内生性的持久动力机制。这一方面要充分发挥东西部协作的制度特色和政策优势，建立以结果为导向的东西部协作考核评估制度，巩固中央政府统筹协调、地方政府积极作为的区域合作关系，持续优化东西部协作考核指标和办法，定期从严对各地政府进行监督、考核与评估，促进东西部协作实效的稳步提升。另一方面，中央政府应出台相关激励措施，如设立对口帮扶基金，给予积极响应开展对口帮扶的先行省市以资金和政策支持，形成“胡萝卜+大棒”的激励—惩罚机制。同时，在中央制定的对口支援总体政策框架下，让各支援单位分工开展支援，中央对地方充分放权，给予地方政府充分的自主性和创造空间，在较长的时间段内激励地方开展对口合作的方式方法创新。

　　打造“支援—协作—合作”全方位多层次的政策新体系

　　为进一步坚持和完善中国特色对口支援和东西部协作制度，推动实现更高水平的区域协调发展，未来需打造“对口支援—对口协作—对口合作”的多层次政策体系和递进式发展格局。

　　东西部协作制度源自对口支援制度。东西部协作实施20多年来，协作的任务不断明确、内容不断拓展、机制不断完善，逐渐构建了多层次的全方位协作体系。为进一步坚持和完善中国特色对口支援和东西部协作制度，推动实现更高水平的区域协调发展，未来需打造“对口支援—对口协作—对口合作”的多层次政策体系和递进式发展格局。

　　第一，对口支援是政策体系中的基础层级，主要针对经济发展相对滞后、资源匮乏、基础设施薄弱的地区。它更加强调经济发达地区对于经济欠发达地区的单方面的经济支持和援助，以帮助受援地区摆脱贫困。在长期的实践和不断探索中，“对口支援”逐渐成为一种模式，并被适用于援藏、援疆、三峡库区、汶川地震灾区、新冠肺炎疫区等领域，形成了其特定的工作机制。第二，东西部协作是对口支援随着形势和需求变化的新发展、新样态。协作与支援不同，通常是以契约或合同的方式展开，同时协作关系在一定程度上具有强制性。它更加强调东部地区与西部地区的互利互惠、双向互济，更加凸显了市场规律的运行逻辑和畅通资源要素横向流动的体制机制。“对口协作”更加强调不同的组织和主体利用各自的长处、通过分工合作来解决发展问题。第三，对口合作政策是东西部协作政策的进一步拓展，是政策体系中的高级形态，强调双方在平等互利的基础上，开展全方位、多层次的合作。这种合作不再局限于单向支援或产业对接，而应涵盖经济、文化、社会等多个领域，例如东北地区与东部地区的对口合作。随着对口支援和对口协作的不断深入推进，区际的合作形态会逐步向对口合作的高级形态迈进，通过地区间合作共赢机制的不断完善，在发展中解决不平衡问题，逐步缩小区域间发展差距，实现全体人民的共同富裕。

　　为实现从支援到协作、从协作到合作的递进，未来应当升级协作产业的业态层级，谋划一批高级优质的产业园区标杆项目。以西部省区市优势产业和新兴产业为重点，承接东部省市相关产业梯度转移，谋划设立一批标志性东西部协作产业园区项目，鼓励结对省区企业“联姻改造”，推动产业融合协作治理模式提档升级，充分发挥产业园区的引领辐射作用。

　　一是加强特色农业产业合作。鼓励东部地区的科研机构、龙头企业到西部地区参与规模化、标准化现代农业基地建设；按照西部地区农业重点产业布局，推动建成一批绿色标准化基地，推进生产与加工、产品与市场、企业与农户协调发展。二是加强新兴产业合作。鼓励结对省区重点企业共建平台应用推广中心，加速工业互联网技术产品创新；融合“数字+”建设，鼓励东部地区信创企业在西部地区设立子公司或与西部地区企业合作，鼓励结对省区本土工业互联网服务商双向建设工业互联网平台，鼓励行业代表性企业开展智能化改造和数字化转型试点工作。三是加强文化旅游产业合作。依托结对省区旅游资源，强化双方旅游目的地和客源地建设，提高旅游全产业发展、全流程服务、全媒体营销水平。四是加大共建产业园区合作力度。加快东西部协作产业园区建设，科学谋定园区主导产业，强化特色优势引领，推动形成产业错位发展、优势互补的良好格局；鼓励结对双方的经济开发区发挥各自的比较优势，共同构建因地制宜的投融资管理机制、合作共赢的利益分享机制、同频共振的联合招商机制。

　　作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，东西部协作政策在实践中已经展现出其巨大的推动力，对中国区域经济格局产生了广泛而深远的影响。随着全国统一大市场建设的不断推进和新发展格局的逐步构建，东西部协作政策将在中国式现代化建设中发挥更加显著的辐射带动效应，特别是在促进东中西部地区协调发展、提升内陆开放水平、加强城乡融合发展等方面将起到关键作用。在迈向第二个百年奋斗目标的大背景下，深入实施区域协调发展战略，高质量推进东中西部协作政策必将为实现高质量发展和中国式现代化注入澎湃动力。

　　（作者：席强敏 冯晟 单位：中国人民大学应用经济学院）