习近平总书记在中央政治局就促进高质量充分就业进行第十四次集体学习时强调，“要坚定不移贯彻新发展理念，更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，提高发展的就业带动力”。这一重要指示明确了高质量充分就业在经济社会发展中的战略定位，是新时代做好就业工作的根本遵循。“提质”和“扩容”是推动高质量充分就业最重要的两个维度，二者相辅相成，需要在高质量发展的过程中持续推进。

　　坚持依靠发展促进就业

　　坚持依靠发展促进就业是我国改革开放以来推动经济发展、解决就业问题的宝贵经验，需要长期坚持。改革开放以来，我国取得了经济快速发展的奇迹，与此同时，快速的经济增长也带来了就业机会的显著增加。改革开放之初的1978年，我国第二产业和第三产业的就业总人数仅为1.18亿人，到2023年已经增长到5.72亿人，年均复合增长率达到6.5%。2024年，全国城镇就业人员达到4.73亿人，全国农民工总量约3亿人，其中，外出农民工为1.9亿人。伴随着工业化和城镇化进程，我国非农就业总量持续增长，已经成为世界上最大的劳动力市场，其规模超过世界上主要发达经济体的总和。

　　就业是最大的民生。对于大多数普通劳动者而言，劳动是拥有的重要禀赋，就业是提高收入、改善生活的重要途径。2001年至2023年，扣除价格因素，农民工实际工资的年均增长率达到了7.4%，其他劳动者的工资收入也显著增加。普通劳动者工资收入的不断增长，使得我国初次分配规模不断扩大，成为改善收入分配格局的重要推动力量。正是坚持依靠发展促进就业，越来越多的劳动者得以通过参与劳动力市场分享经济发展的成果。

　　依靠发展促进就业的一条重要经验是保持经济和就业的同步增长。虽然就业增长必须依赖于经济增长，但并不是在任何情况下经济增长都能增加就业，“无就业增长”在有些国家甚至还比较普遍。通过不断发展就业带动能力强的产业，充分利用我国丰富的人力资源，我国的经济增长保持着较强的创造就业机会的能力，经济增长的非农就业弹性一直保持在0.3至0.4的较高水平。

　　依靠发展促进就业，还体现在发展过程中通过经济结构的不断优化、促进就业结构的转型升级，在就业实现量的增长的同时，推动就业质量的不断提升。改革开放之初，农业就业占据主导地位，1978年农业就业的劳动力占就业比重达到70.5%。到2023年，我国农业就业比重已经下降到23%，就业结构有了明显改善。近年来，随着新兴产业的蓬勃发展，我国就业结构进一步优化，实现更高质量、更加充分就业的发展目标已经具备了现实基础。

　　以高质量发展推动就业提质扩容是就业工作目标的深化

　　高质量充分就业是新时代新征程对就业工作提出的新目标、新要求，其主要的工作目标就是推动就业的“提质”和“扩容”。提出高质量就业作为经济社会发展的优先目标，既是中国特色社会主义市场经济体制理论不断深化的过程，也是新时代就业理论的重要成果。

　　党的十八大以来，根据不同发展阶段所面临的新形势确定就业工作目标。党的十八大对就业工作提出了“就业更加充分”和“推动实现更高质量的就业”的要求，党的十九大提出“实现更高质量和更充分就业”，党的二十大提出“促进高质量充分就业”，就业工作的目标不断迭代升级，推动就业“提质”和“扩容”的工作要求也更加清晰。将高质量充分就业贯穿高质量发展的全过程是就业工作目标深化的体现。从目前的情况看，我国就业的“提质”和“扩容”仍有较大空间。我国的劳动年龄人口总量已经连续10余年减少，人口老龄化正加速发展，但和发达国家相比，我国的劳动年龄人口占比仍然较高，人口老龄化程度也更低；我国的非农就业率还有较大的增长空间，可以通过提高劳动参与率继续扩大我国的劳动力市场规模。不仅就业结构仍然有优化的空间，劳动生产率、社会保障水平、就业环境等反映就业质量的主要指标也有不断改善的余地。通过加大劳动力市场改革的力度，完全有条件推动更高质量的就业。无论是就业的“提质”还是“扩容”，都将依托于高质量发展，需要在发展的过程中解决就业问题。

　　需要注意的是，就业的提质扩容与高质量发展是相互依存的关系，应更加重视高质量充分就业在促进经济发展中的重要作用。无论是劳动作为生产要素投入对经济增长的直接贡献，还是劳动在各个经济部门的重新配置带来的效率改善，都是获取长期经济增长的重要源泉。

　　在高质量发展过程中落实就业优先目标

　　习近平总书记指出，“要强化重大政策、重大项目、重大生产力布局对就业影响的评估，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，构建就业友好型发展方式”。在高质量发展过程中推进就业提质扩容，需要按照就业优先的发展目标，推动高质量充分就业。

　　以就业友好型发展方式促进充分就业。就业扩容在当前和今后相当长的时期内仍然是就业工作的重点，要与高质量发展的方式紧密结合，尤其需要注重在发展过程中落实好就业优先原则。就业优先战略的形成反映了对就业重要性认识的不断深化，其中，“优先”二字阐明了推进高质量发展过程中应如何认识就业目标和其他经济发展目标的关系。无论是从长期还是短期看，经济社会发展过程中常常面临多重目标，实现每一项目标也往往面临着多重约束。落实就业优先原则需要理顺就业与其他发展目标之间的优先序，明确把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标。尤其是在经济发展面临诸多不确定性时，要更加注意在短期宏观经济管理中瞄准主要的劳动力市场运行指标，促进高质量充分就业。在积极就业政策的具体要求上，更加重视短期需求缺口造成的周期性失业对就业均衡产生的影响，防范和化解劳动力市场上的风险。在使用短期需求管理的政策工具时，评估其可能的就业效应，避免出现“无就业增长”等现象。从中长期看，要更加注重在高质量发展的一系列规划中推动高质量充分就业，落实好就业优先原则。从发展阶段上看，我国正处于经济结构与就业结构迅速变化的时期，要更加重视行业发展与就业的联动。在产业升级和经济结构转型的过程中，要更加注重就业的提质扩容，依托就业带动能力强的行业发展，推动产业发展与就业增长兼容。在制定推动行业发展规划时，预先考虑行业发展趋势，综合评估不同行业的就业弹性、就业带动能力、劳动生产率等指标，将是否有利于推动就业提质扩容作为产业发展的重要依据之一，避免产业政策可能造成的劳动力市场扭曲损害高质量充分就业的发展目标。不断深化劳动力市场制度改革，消除影响人力资源合理配置的各种体制机制障碍。提升劳动参与率是促进充分就业面临的主要任务，影响劳动参与的因素较为复杂，除了工资水平等短期因素外，也与社会保障制度安排、退休政策体系、劳动力流动政策等因素有关。要通过深化改革，系统设计、统筹谋划，以灵活性与安全性相统一的劳动力市场促进充分就业。

　　不断发展新质生产力提升就业质量。就业质量的提升依赖于经济发展过程中创造高质量岗位的能力，而后者又与技术进步和生产率的提升紧密关联。不断发展新质生产力是推动就业提质的关键所在。充分发挥市场机制在人力资源配置中的决定性作用，可以实现生产率增长与就业增长的兼容。新质生产力的发展推动了劳动生产率的增长，创造了更多高质量的就业岗位，提升了就业的质量，实现了就业提质与扩容的统一。当前，第四次工业革命方兴未艾，以人工智能为核心的一批新技术正快速发展，既带来了提升就业质量的机遇，也给就业的平衡带来一定的挑战。相较于工业自动化等技术进步大幅度提升制造业的生产率而言，这一轮科技革命可以提升很多服务业部门的劳动生产率，创造出更多新的高质量就业岗位。在推动高质量发展的过程中，要充分吸收以往的经验，妥善处理好技术进步与就业的关系。一方面，坚持系统思维，以普遍联系的观点动态地看待新技术革命在推动高质量发展、提升就业质量、创造新业态和新职业中的作用；另一方面，重视技术进步对劳动力市场的潜在影响，尤其是颠覆性技术的扩散对就业可能形成的负面冲击。通过不断完善社会保障体系，加强对产业升级和结构变迁过程中受到影响的劳动者的保护。同时，根据新一轮科技革命的特点，不断增强劳动者适应技术进步的能力。唯有如此，新质生产力才能有持续发展的基础，也才能更好地实现就业量和质的平衡。

　　抓好青年等重点群体的就业工作。如何更好地应对青年就业问题是当前我国就业工作中面临的主要矛盾，需要着力加以解决。根据人口预测数据，我国16—24岁年龄组的人口还将保持10年左右的持续增长，大学毕业生的规模也将持续扩大。要把促进青年就业作为一项长期任务来抓，制定更加系统的长期战略应对这一群体劳动供给的不断增长。大学毕业生人力资本水平高，对新技术的适应能力强，他们中还有相当一部分人具有很强的创新能力。要针对青年群体的这些特点，有针对性地发展吸纳青年就业能力强的行业。实际上，吸纳青年就业能力强的行业大多是朝阳行业，要抓住新一轮科技革命的机遇，在提升经济发展质量的同时，更好地促进青年就业。落实好《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，平衡好劳动力市场的灵活性与安全性，统筹协调好青年群体与其他群体的就业关系。

　　近年来，外部环境变化产生的偶然性和突发性因素对我国劳动力市场造成的冲击越来越频繁，地缘政治、外部需求、气候变化、技术封锁、贸易壁垒、逆全球化等不稳定因素层出不穷。在推动高质量发展的过程中，要通过深化改革落实好就业优先原则，提升积极就业政策体系对不确定因素的反应能力，积极主动应对外部因素对就业平衡的冲击。通过不断丰富积极就业政策的工具箱，强化对各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件的预警能力，加强不同类型的政策工具的统筹与联动，及时化解外部因素对我国劳动力市场的负面冲击，保持劳动力市场稳定运行。

【作者：都阳，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长】