编者按：奋力谱写中国式现代化河南篇章，新一届省委作出“四高四争先”的重大战略部署，强调了实施高效能治理的重要意义。基层治理是国家治理的基石，是社会治理的“最后一公里”，全省党建引领基层高效能治理工作会议给出了河南提升治理效能的“路线图”。如何进一步抓基层、打基础、固根本、强治理？大河网学术中原推出《言“治”有理》特别策划，邀请专家为提升社会治理效能建言献策，从理论视角解码基层善治的“河南方案”。

今日刊登第三篇《 以全过程人民民主赋能基层高效能治理》——

“全过程人民民主”是从新时代民主政治实践中提炼形成的社会主义民主理论的重大创新。党的二十届三中全会明确将发展全过程人民民主确定为中国式现代化的本质要求，提出聚焦发展全过程人民民主，就健全全过程人民民主制度体系作出全面部署，为推进新时代中国特色社会主义民主政治建设、全面建设社会主义现代化国家提供了科学指引和根本遵循。“民主具有治理功能，治理蕴含民主价值”，全过程人民民主兼具制度优势和治理效能，其功能不仅体现在“人民主权”这一政治层面意蕴，还体现在社会治理层面。作为国家治理的基石，基层治理以群众自治为核心，使村（居）民在制度框架内有序参与基层治理，是全过程人民民主具体而生动的基层实践形式。将全过程人民民主放置在基层治理领域讨论，可促进基层治理在全过程人民民主的轨道上运行，推动基层高效能治理。

一、全过程人民民主赋能基层高效能治理的维度

价值赋能：价值导向和治理工具的统一。马克思·韦伯将理性区分为价值合理性（即价值理性）和工具合理性（即工具理性），并拓展到对社会制度的分析中。民主的价值理性体现在价值理念、原则、性质、实质内容等层面的价值诉求和应然设定，侧重强调社会行动的目标和追求；工具理性则体现在民主作为实现社会制度目标的方式和手段，侧重强调民主的实现形式和操作效用。全过程人民民主具有价值理性和工具理性双重属性，并在基层治理的实践中实现了二者的辩证统一。一方面，坚持人民主体地位，以实现最广大人民根本利益为出发点和落脚点，以实现人民当家作主为核心和遵循，彰显了其鲜明的价值导向；另一方面，将民主的治理方式贯穿于基层群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的全过程，创设多种民主方式和制度实现群众有效参与，增强国家与民众的互动，发挥着拓宽民主参与途径、丰富民主形式、提升民主效能的作用，助力基层高效能治理的实现。

程序赋能：基层治理民主化与集中性的结合。民主集中制是在民主制和集中制的基础上建构的，“是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”。中国共产党提出了“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”这一科学论断。

全过程人民民主通过完善民主制度、拓宽民主参与渠道、丰富参与形式赋能多元主体，用制度保障基层群众主体地位，动员群众积极参与到立法、决策、管理、监督等治理的各个环节；同时，并不只注重个人利益和权利的保障，而是充分发挥党领导下的民主基础上的集中，既尊重个人权利，又坚持集体主义，维护党和国家的统一性和整体性。通过广泛征集群众意见—整合分散民意—形成共识—上升为国家意志，“努力形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。

绩效赋能：治理合法性与有效性的互促共融。治理的合法性与有效性是治理现代化的双重追求，二者相互促进、缺一不可。一方面，合法性是有效性的前提，是获得社会成员政治认同的基础，有助于增强政府的权威和可信度，维护社会稳定和谐发展；另一方面，有效性是合法性的支持和保障，有效性的提升为合法性积累资源，巩固其合法性基础。有效性长期亏空会导致合法性危机。实现社会的长久善治需要合法性和有效性的共同支撑，这也是基层实现高效能治理的目标追求。全过程人民民主始终坚持人民立场，通过制度和程序保障，动员基层群众广泛参与到选举、决策、管理和监督的全过程中，回应民意关切，增强政治认同和治理合法性；同时也追求有序民主带来的实质性治理绩效，直面基层社会的难点、痛点、堵点和盲点，解决人民群众急难愁盼问题，更好地化解社会矛盾，使改革开放的成果为人民所共享。以“参与—回应”为程序设计，以柔性回应民意关切，以共同利益为最终产出，由此实现治理合法性和有效性的互促共融。

二、全过程人民民主赋能基层高效能治理的实践路径

新时代以来，在全过程人民民主这一理论的指引下，各地针对治理实践中存在的问题展开治理方式的创新，较为典型的当为基层立法联系点制度的设立、发展与成熟。基层立法联系点将人民群众和立法机关连接起来，拓宽了公众有序参与的途径和渠道，推动“民主立法”“开门立法”，成为基层发展全过程人民民主的生动缩影。以基层立法联系点为代表，全过程人民民主赋能基层高效能治理取得了显著成效。针对实践过程中存在的群众的实际参与度有待提高、基层民主参与制度机制有待进一步完善、广泛性参与逻辑和科学决策之间存在一定张力等挑战，可以从以下方面进行路径优化：

强化党建对基层高效能治理的引领作用。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。”坚持党的领导是全过程人民民主的显著特征和根本保证，也是最大程度激发全过程人民民主对基层治理积极效应的根本前提。一是基层党组织要建立双向互动的价值引领机制，保障群众有序参与。构建开放包容的多主体参与体系，以群众需求作为开展议题征集、项目驱动等工作的抓手，以精准的项目激发群众参与热情，培育主人翁精神，撬动基层民主治理。同时，避免枯燥单一、“一张展板打天下”的宣传教育方式，创新“网络式”协商、“板凳民主”、“线上议事群”等灵活而又接地气的民主形式，鼓励和动员居民群众参与，平衡、引导基层群众的参与热情。二是积极引导基层群众热切的参与情绪，保证参与热情在理性、合法的范围内得到表达。中国共产党代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，能够以其自身的先进性帮助参与基层治理的群体突破自身视野和认知的限制，使参与治理的基层群众成为“负责任的理性政治人”。通过党组织的引领，在保障群众参与基层公共事务治理的热情和积极性的基础上，又重视决策前期的论证和思考过程，保持治理决策的科学性。三是坚持民主集中制。中国共产党代表最广大人民的根本利益，没有任何自己的特殊利益，能够在产生分歧时找出利益的最大公约数，从而弥合广泛参与中的分歧，保障集体行动的一致性。各级党组织应坚持民主集中制，发扬民主，尊重党员主体地位，以党内民主带动全过程人民民主，激发基层群众参与政治生活的热情，确保党和国家的决策、立法、监督、执行等环节都能体现群众意志、回应群众诉求。

以公众赋权和公众增能提升参与度。公众参与不足是削弱基层治理效能的重要因素。在全过程人民民主的视野下，基层治理强调对基层群众的赋权和增能，即在保障参与广泛性的基础上提升参与能力。一是创新动员方式，探索多元参与渠道，拓宽群众参与广度。发展线上和线下相结合的方式，通过专题调研、视察、座谈、走访、设立固定接待日和基层立法联系点等形式，充分了解人民群众的利益诉求与真实意愿，拓宽群众利益和诉求表达渠道。实际上，不少地区已经尝试开展多元化群众参与渠道，并取得了良好的成效。如湖南涟源市的屋场会、浙江桐乡的百姓议事会，打破了以往只召集党员、组长等固定人员议事的习惯，把更多的普通群众吸纳到基层治理过程中，扭转基层参与主体在参与机会、能力以及资源配置方面的不平等状况，有效提升了参与广度。二是加大培训力度，增强参与能力，提升群众参与深度和效度。通过开展专题培训、讲故事和案例寓教于乐等群众喜闻乐见的方式，帮助群众树立对公共事务的主人翁意识和主体意识，增强有序参与基层治理的法治观念、规则意识及论证能力，改善“政府干、百姓看”的表面参与现状，提升群众作为基层治理现代化主体的话语权，保障全过程参与、深度参与和有效参与。

提升基层民主治理智能化水平。习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”这一重要论述契合了新时代发展的必然趋势和数字化转型背景下的治理需求，为促进基层治理智能化提供了理论指引。一是充分利用数字技术为基层治理赋能，不断更新基层民主治理的手段和工具，借助大数据技术资源对基层治理新态势、基层群众新需求进行精准研判。二是创新线上线下参与形式，打破区域阻隔和时间限制，突破科层制体系下传统治理边界，优化民主参与流程，增强政府的回应性和政府与群众之间的互动，构建双向互动、共同参与和多元共治局面，有效夯实基层民主治理根基。三是利用大数据构建涵盖政府、企业、基层群众、社会组织、专业智库等多方治理主体的监督体系，对具有敏感性、影响较大、涉及面广泛的问题进行常态化监督，促进基层治理在群众的监督中实现“监督—评价—优化”的闭环。

（作者：黄璐璐，河南省社会科学院 ）