编者按：坚定信心推动高质量发展高效能治理，奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章。5月19日至20日，习近平总书记在河南考察时提出关于河南工作的“两高四着力”重大要求，其中之一就是“着力改善民生、加强社会治理”。他强调，河南人口总量、人口密度、人口流动量都比较大，社会问题复杂多样，必须扎扎实实加强社会治理。如何进一步抓基层、打基础、固根本、强治理？如何打通社会治理的“最后一公里”？大河网学术中原将持续推出“言治有理”策划，以“健全社会治理体系”为主题，整合智库专家报告，为现代化河南建设建言献策。

今天推出第二期《河南基层应急管理能力建设现状与对策》——

河南省作为农业与经济大省，基层应急管理能力建设既是保障人民生命财产安全的必然要求，也是实现治理现代化的关键环节。当前，河南通过构建“1+4”乡镇应急体系和“1+3”村（社区）应急体系，形成了覆盖5.5万支队伍、91万人的基层救援网络，并依托智慧网格、应急广播等创新模式提升预警能力。然而，仍面临协调机制不畅、专业人才短缺、物资储备覆盖率不足等挑战。未来需通过多元共治、补齐物资短板、智能化建设等路径，进一步优化基层应急管理体系，筑牢防灾减灾人民防线，为全省安全稳定大局提供坚实支撑。

一、 强化基层应急管理能力建设的重要意义

（一）强化基层应急管理能力建设是保障人民群众生命财产安全的必然要求

基层是防灾、减灾、救灾工作的前沿阵地。强化基层应急管理能力建设，既是在新形势下积极提升应对各类突发事件能力的现实需求，同时也是我们始终站稳人民立场、坚持维护人民安全的必然要求。就实际情况来讲，河南灾害种类多、分布地域广、发生频率高是其面临的基本省情，再加上各类风险叠加交织、事故易发频发，使得基层应急管理工作面临的形势依然严峻。只有持续性、常态化做好应急管理工作，不断提升应急救援能力和水平，才能更好地维护基层生产生活安全，才能为人民群众提供更加充实、更有保障、更可持续的安全感。

（二）强化基层应急管理能力建设是维护基层社会安全稳定大局的重要保证

河南作为人口大省、经济大省、农业大省和新兴工业大省，安全生产、防灾减灾救灾、综合应急等面临复杂严峻形势。特别是伴随着技术创新的极大进步，新产品、新技术和新服务的应用带来许多新的挑战与新的不确定性，更加需要基层有效开展应急治理，增强风险预警、风险识别以及应急处置能力，降低风险影响面。因此，全力化解防范重大灾害风险，科学应对各类突发事件，维护社会稳定大局，依然是新形势下河南社会发展的重要任务。未来，需要进一步强化基层应急管理能力建设，有效化解矛盾风险，夯实社会稳定大局的基层基础。

（三）强化基层应急管理能力建设是实现治理体系和治理能力现代化的题中之义

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。新形势下，要通过强化基层应急基础和力量，补足短板弱项，持续提升基层应急管理能力。唯有如此，才能逐步构建起现代化的基层应急管理体系，进而为实现基层社会治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。例如在城市洪涝灾害中，有些地方因应急指挥体系分散、部门协调不畅，导致救援物资调配迟滞、群众转移效率低下，暴露出基层应急响应机制碎片化问题。以基层应急管理作为切入口，创新基层应急治理方式，革新基层应急管理手段，强化基层救援处置能力，将会为推动基层治理体系和治理能力现代化建设注入新动力。

二、 河南提升基层应急管理能力的做法与成效

（一）基层应急管理体制逐步形成

近年来，河南省围绕基层应急管理体系建设出台了一系列政策文件，重点包括2021年省委办公厅、省政府办公厅联合印发的《关于加强基层应急管理体系和能力建设的意见》，明确三年分阶段目标：2021年完成县乡村三级预案修订及救援力量全覆盖，2022年实现乡镇应急管理机构“六有”标准化建设，2023年建立风险管控机制并实现重大风险点100%在线监测。此外还完善了相关配套文件如《河南省突发事件应急预案管理办法》（2024年修订）细化基层预案编制要求，专项文件如《2025年河南省防汛备汛工作方案》，形成“全灾种、大应急”格局。这些政策通过整合资源、强化科技支撑和标准化建设，系统性提升了基层应急响应能力。

（二）基层应急救援力量不断壮大

基层应急救援力量持续壮大。截至2022年5月，全省正式登记注册的社会应急力量达228支。同时，基层风险隐患排查和灾害风险评估队伍在逐步壮大。共有灾害隐患报送系统用户6.6万余人，居全国第三。到2023年，河南共建成20人以上综合应急救援队伍的乡镇（街道）有2401个，建成应急救援队伍的村（社区）有43533个，县乡村基层综合应急救援队伍达5.5万支、91万人。2023年、2024年参加应急管理部隐患识别视频培训人数分别居全国第一、第二名，覆盖省、市、县、乡、村五级。开展应急管理与救援队伍业务知识培训、竞赛比武以及综合应急演练、开展送教下基层、专家线上公益宣讲等活动，全面提升基层应急管理队伍能力素养。

（三）基层应急预报预警能力逐步增强

积极推动应急管理工作融入基层社会治理，不断探索并实践基层网格化应急管理路径，涌现出众多典型模式，推动基层灾害风险治理实现创新发展。如开封市“应急管理+智慧网格”模式、焦作市“网格化+民情图”模式、鹤壁市“2346”工作法等典型模式。为夯实基层应急预警基础，推动应急广播体系建设发展，2023年底，全省48个县（市）投入2.1亿多元建设了县级应急广播系统，建成乡镇级前端766套、村级前端13763套，覆盖应急广播终端46744个，有效提升基层应急能力。

（四）筑牢基层防灾减灾救灾的人民防线

积极推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，开展“安全生产大讲堂”“防灾减灾主题宣传”“居家安全敲门行动”“安全宣传咨询日”等活动，贴近群众普及安全应急知识，不断扩大基层应急教育的覆盖面。同时，创新宣传教育载体平台，建设数字公共安全教育资源公共服务平台、应急知识科普库、网上应急科普平台、应急虚拟体验馆，普及应急管理法律法规和公共安全知识，提升全民灾害自救互救能力。以创建全国综合减灾示范社区为抓手，扎实开展基层应急文化建设，持续提升基层防灾减灾能力，筑牢防灾减灾的人民防线。

三、 河南基层应急管理建设中存在的现实问题

（一）基层应急协调机制亟待优化

目前，基层应急工作机制亟待优化，协调处置能力还需提升。一是，基层在应急管理中的权责划分、人员调配以及物资调用等方面职能尚未理顺，仍需进一步调整和理顺，避免其影响应急任务处置效率。二是，基层应急共治需要各个乡镇、部门、社会团体以及公众的积极参与和配合。但就目前来说，基层的协调与动员能力还比较弱，基层管理共治面临着多元主体合作机制、社会共治监督机制等不够完善的问题，基层应急救援力量未能在社区层面进行有效整合。

（二）基层应急队伍专业能力亟待加强

一是基层应急专业人才不足。全省人口分布密度大，乡镇街道和村居社区数量较多，基层应急救援力量远未实现全覆盖，且分布不均衡，迫切需要加强基层救援能力建设。特别是乡村以留守儿童、老人以及妇女居多，一旦发生灾害事故，不仅其救灾能力有限、无法发挥作用，甚至还成为救援的对象。二是基层应急队伍专业素质有待提高。乡镇（街道）应急救援队伍普遍“散小弱”，应急救援人员多为兼职，且年龄结构偏大、专业应急知识缺乏，应急处置能力较弱。缺少持续性系统的救援能力培训，应急处置专业能力有待提升。

（三）基层应急物资保障亟待改善

目前，基层应急物资保障面临着储备实力薄弱、缺乏专业应急装备、信息化发展不足等现实问题。2022年底，村级物资储备点只占到全省村级数量的55.8%。可见，村（社区）物资储备建设还有待加强。受资金短缺限制，各地应急物资储备方式主要依靠政府采购，装备集中于救生衣、强光手电等常用工具，缺少专业的救援技术装备，一定程度上存在应急物资储备不足的问题。同时，基层应急物资信息共享程度低，应急资源管理平台系统应用只到县区，导致基层应急物资保障联动难以实现，影响物资储备风险监测预警能力的提升。

四、 河南提升基层应急管理能力的路径选择

（一）加快打造基层应急多元共治新格局

一是要不断加强党的领导，强化各层级、各主体之间的协调配合，确保基层应急过程中能够形成协同治理的合力，防止各行其是，延误解决突发事件的最佳时机。优化基层应急治理路径，打通基层应急治理“堵点”。强化基层网格应急互通互联，确保区域应急信息共享，打造多元参与的线上通道，提升协同治理效能。二是要加强社会应急文化建设。通过常态化开展应急文化教育，提升公民应急文化素养与突发事件应对技能，增强社会参与应急管理的意识与责任，最大限度减少应急事件产生的危害。将应急安全教育充分融入全民生命教育全过程，创新普及应急文化的方式载体，确保应急科普可听、可视、可知、可感，有效提升应急教育宣传效果。

（二）加快补齐基层应急救援的物资短板

一是明确基层应急物资储备标准，推动基层技术装备标准化建设，加强技术装备使用培训，确保装备能够规范使用。加强村（社区）物资储备基础设施建设，加快补齐基层应急物资短板，提升基层应急保障水平。二是拓展应急物资来源渠道，构建新型物资储备合作关系，提升基层补给多元协同能力。优化应急物资基层布局，补齐基层应急物资保障短板。三是强化基层应急物资保障监督，加强使用情况公开制度建设，确保应急物资物尽其用。加强监督执法能力建设，及时曝光应急物资使用中的违纪违法、侵占国家财产行为，依法打击犯罪行为。加强基层应急补给保障能力建设评价，及时整改存在的问题。

（三）加快推进基层应急管理的智能化建设

一是要加强基层应急智能化基础设施建设。提高基层应急技术平台水平，及时更新基层应急管理的隐患、人员、物资等信息，提高区域应急基本信息共享水平，进而提升区域基层应急的智能化、精细化水平。二是要不断完善基层应急管理平台。加强基层应急管理平台的技术支持，不断攻克应急信息收集、处置、流转、存储等方面的难题，完善基层应急管理信息平台功能，推动区域应急资源实现整合运用，推动基层应急管理走向信息化、智能化、科学化发展。

（作者：郝莹莹 单位：河南省社会科学院人口与社会发展研究所）