习近平总书记在河南考察时指出：“以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕。”河南作为农业大省和人口大省，城乡融合既是破解“三农”问题的关键路径，也是实现高质量发展的战略支撑。河南省委、省政府将城乡融合纳入高质量发展全局，围绕户籍制度改革、土地制度优化、公共服务均等化等关键领域出台系列政策，为城乡要素流动扫清了制度障碍，加速了资源的双向配置。

一、河南省推动城乡融合的实践与成效

（一）党建引领：夯实治理根基

一是基层组织强化。“五星”支部创建工程：全省4.6万个村党组织、5200多个社区党组织成为促振兴、保平安的“桥头堡”，强治理、优服务的“主心骨”。例如，卢氏县东虎岭村通过整顿党组织、发展连翘产业，实现从贫困村向富裕村的蜕变。“头雁工程”与干部下沉：优化乡村党组织书记选拔机制，形成“头雁领航、群雁齐飞”格局；3.3万名驻村干部扎根基层，推动治理效能提升。二是治理能力现代化。郑州市雅居社区通过“访企合作”模式，5个月内解决97位居民就业问题，凸显党组织在基层服务中的核心作用。漯河市金牛社区创新实行阳光“510”圆桌议事会制度，以党群共商破解社区治理难题，激发基层自治活力。

（二）制度创新：激活治理动能

一是顶层设计牵引。我省注重治理效率与结果有效性的统一。截至2024年底，已有8个试点地区开展农村集体经营性建设用地入市探索，共成交20宗，金额5120.7万元，面积240.9亩，有利于打破城乡土地不能同权同价同等入市的二元体制，缓解城乡土地矛盾，促进城乡一体化发展。二是“三治融合”深化。自治筑基：通过居民议事会、村民议事会等平台，扩大群众参与决策范围，如兰考县以民主协商推动乡村建设示范县创建，带动群众从“袖手看”到“动手干”，营造了共谋共治的良好氛围，推动乡村治理水平提升。法治保障：郑州市郑东新区建立“警法联调”机制，引入法律专业力量化解矛盾纠纷，培育法治社会氛围。德治引领：郏县黄道镇通过“爱心超市积分制”，将孝道、公益等传统美德融入基层治理，形成正向激励。

（三）要素协同：突破融合瓶颈

一是促进要素流动。按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”标准，全省累计建成高标准农田9061万亩，粮食总产量连续8年稳定在1300亿斤以上。构建“粮食安全+产业升级”循环模式，培育7个国家级优势特色产业集群，农业产业化龙头企业达4495家，推动粮食资源优势向经济优势转化。洛阳市孟津区腾退闲置宅基地510宗，盘活闲置宅基地和农房1617宗，用于发展休闲农业、餐饮民宿、电子商务等新兴产业，破解土地资源闲置问题，带动群众增收，集体受益。二是推动产业发展。县域经济成为城乡融合的主战场。信阳光山精心规划“一稻两油三特色”的产业发展蓝图，油茶产业通过“公司+农户”模式，常年解决6000余农民就近就业，形成种植、加工、文旅一体化产业链。中牟县以草莓、西瓜等特色农业为依托，建设现代农业产业园，实现农产品从田间到城市餐桌的高效对接。潢川县通过国土综合整治优化城郊空间布局。淅川县以软籽石榴和中药材产业形成规模化集群，新安县则聚焦“亩均增效”打造富美乡村样本。这些实践表明，产业融合既是乡村振兴的关键，也是城市反哺农村的重要载体。三是实现基础设施与公共服务一体化突破。河南持续加大农村基础设施投入，2024年城乡居民收入比降至1.97，农村水电路气网等基础设施显著改善。在公共服务领域，县域医疗、教育资源下沉加速，智慧交通、远程医疗等数字化应用逐步普及。例如，洛阳以“空间整合、产业升级、治理协同”为抓手，科学规划并分批推进乡村振兴集中连片示范区建设。兰考县推行“一体执法＋治理联动”提升治理效能。中牟县依托贾鲁河疏通沟渠，筑牢农田防汛屏障。这些举措使农村居民逐步享受到与城市均等的公共服务，城乡“生活品质差”不断缩小。

二、促进河南省城乡高水平融合面临的主要问题

（一）制度性壁垒形成的要素流动梗阻仍需疏通

一是土地要素市场化配置需要进一步优化。农村集体经营性建设用地入市机制尚未完全破冰，农民对承包权与经营权认知偏差导致流转存在阻力，规模化经营进展缓慢。二是跨区域调配机制需要进一步灵活。例如郑州都市圈建设用地指标跨区域调配机制不够灵活；周口、商丘等农业大市土地资源沉睡与城市用地紧张并存。三是人口结构性矛盾制约需要进一步破除。户籍制度改革的福利脱钩不彻底，南阳、驻马店等地农业转移人口“半市民化”问题突出，97%的县存在人口净流出，农村65岁以上人口占比达17.37%，劳动力短缺与老龄化制约要素流动。

（二）资源配置失衡造成的发展鸿沟仍需调整

一是财政转移支付存在城乡结构性偏差。2024年我省常住人口城镇化率为59.22%，农村人口仍占较大比重，但基础设施投资更倾向于城镇化领域，其中工业投资增长21.6%。二是资源配置与人口分布尚未完全匹配。县级医院服务覆盖半径超过50公里的乡镇占比达38%，形成“小病不出村、大病难进城”的服务断层。农村老人医疗支出占家庭总支出比例高达40%以上，反映出基层医疗服务能力和医保覆盖仍需加强。

（三）治理体系滞后制约的融合效能仍需提升

一是县域治理存在“城市偏向”惯性思维。85%的县域发展规划未建立城乡要素对流机制。县域经济活力不足，城乡融合发展综合得分最高（郑州68.80）与最低地区（37.5）差距显著。二是人口高密度聚集与基层财力人力不足矛盾突出。河南有2466个乡镇（街道）、5.2万个村（社区），矛盾问题和风险隐患的触点多、燃点低、分布广。

三、促进河南省城乡高水平融合的对策建议

我省作为农业大省和人口大省，城乡融合发展既是破解二元结构的关键路径，也是实现高质量发展的战略突破口。建议从以下三个维度系统推进城乡高水平融合：

（一）打破制度壁垒：构建要素双向流动的制度体系

一是深化土地制度改革。借鉴许昌国家城乡融合发展试验区经验，全面推行农村集体经营性建设用地入市制度，建立“所有权不变、资格权保留、使用权流转”的三权分置机制，允许土地指标跨县域交易，收益分配向村集体倾斜。试点宅基地“三权”分置改革，探索闲置宅基地置换城镇保障房政策，尽快完成全省农村不动产确权登记颁证，释放沉睡资产价值。二是创新人口流动机制。全面取消除郑州外的落户限制，推行“居住证+积分制”公共服务供给模式，实现随迁子女入学、异地就医基本公共服务均等化。建立“人地钱挂钩”机制，对新增城镇人口按标准给予财政奖励，引导人口向县域中心城镇集聚。三是完善社会保障衔接。实施城乡居民医疗改革，建立养老保险缴费年限跨制度转换机制，实现医保个人账户省内跨城乡共济。设立农业转移人口市民化基金，重点支持职业技能培训和住房保障，对稳定就业3年以上的农民工发放市民化补贴。

（二）优化资源配置：构建优势互补的发展格局

一是推动基础设施一体化。实施“百县通村入组”工程，实现所有自然村通硬化路，继续推动县域冷链物流中心、乡镇快递服务站建设。开展数字乡村建设行动，实现5G网络行政村全覆盖，建设智慧农业示范区，推动“互联网+”农产品出村进城。二是促进公共服务均等化。推行“县管校聘”改革，建立城镇教师到乡村任教服务期制度，每年选派一定数量优秀教师下乡。建设县域医疗次中心，推动三甲医院与县级医院建立紧密型医联体。完善农村养老服务体系，建设乡镇区域性养老服务中心，开展互助养老试点。三是强化产业协同发展。培育壮大县域富民产业，建设省级乡村振兴产业园，发展休闲食品等特色产业集群。实施“数商兴农”工程，培育电商示范县，建设农产品直播基地。推广“龙头企业+合作社+农户”模式，建立联农带农利益联结机制，确保农户分享产业链增值收益30%以上。

（三）创新治理体系：构建共建共享的治理模式

一是深化基层治理改革。推行“党建+网格+大数据”治理模式，将党支部建在产业链、合作社上，培育“乡村振兴合伙人”。推广“村民说事”等民主协商机制，建设村级“小微权力”监督平台，实现村级事务阳光运行。二是完善数字治理体系。建设“智慧乡村”综合管理平台，整合农业农村、民政、人社等部门数据，实现政策精准推送、问题快速处置。推广“豫事办”等政务服务平台，实现高频事项“一网通办”。三是健全协同治理机制。建立省级城乡融合发展协调小组，统筹推进土地、户籍、社保等改革。完善县域结对帮扶机制，推动发达县区与欠发达县区建立产业合作园区。培育发展农村社会组织，支持公益慈善类组织参与乡村建设。

（作者：周楠，河南省人民政府发展研究中心城市发展研究部副主任，教授）