有效治理地方政府债务是统筹发展和安全的关键任务。政府债务治理是个系统性问题，需要放在国家治理大框架下统筹安排，既要从宏观层面深化改革，优化债务治理制度环境，又需要债务主体清醒认识债务扩张约束条件的变化，重新审视过去的发展思路、发展路径和行为模式，合理界定政府行为边界，科学论证投资项目，谨慎使用政府债务。

一、统筹发展和安全，在高质量发展中化解政府债务风险

地方政府债务风险的化解需要时间和空间，只有发展才能为风险化解创造时间和空间。经济健康发展能确保地方政府举债上马的项目正常运转，这是债务偿还的基本条件，也是防止债务风险外溢的前提。发展能够创造更多的经济增量，为化解债务风险提供更强大的财力支持，把风险控制在经济社会发展可以承受的范围之内。否则，一旦经济停滞，不仅风险大的项目可能暴雷，风险还可能沿着产业链、供应链、资金链传导至其他风险小或者没有风险的项目。因此，应该用发展的眼光来审视地方政府债务规模，让项目可持续地运行下去，确保项目形成的资产与收益能够覆盖债务成本。地方政府债务特别是地方政府隐性债务规模的大小，与地方政府的发展观和政绩观密切相关，地方政府一心一意谋发展是不忘初心的体现，但是，应认真思考新发展阶段要“实现什么样的发展”这一根本问题。现阶段，发展应该是追求质的有效提升和量的合理增长相结合的发展，不再是单纯追求速度和数量的粗放式发展。在推动经济社会发展的过程中，地方政府必须处理好高质量发展目标和当前发展约束条件之间的矛盾，统筹好发展和安全，在发展中有效化解地方政府债务风险。

二、适应经济高质量发展要求，破除债务扩张型发展的路径依赖

一方面，地方政府应按照经济高质量发展要求，主动调整发展思路，坚持市场化改革方向，减少对债务资金的依赖，通过调动市场主体积极性、激发各类生产要素活力，挖掘、培养经济发展的内生动力。优化债务资金使用方向和结构，在目前交通、农林水利、市政和产业园区基础设施等投向领域的基础上，积极探索扩大专项债券投向领域，特别是扩大专项债在科技研发等有利于推动创新发展领域的投入。另一方面，破除债务扩张型发展路径依赖，仅靠地方政府主动作为是不够的，深化体制机制改革、加强对地方政府发展方式的引导更为行之有效。一是要保持地方主政官员任期稳定。理论研究表明，主政官员任期对城市经济增长正向效应的峰值发生在第四至五年，但是超过一半的官员在三年之内会获得调任或者提拔，导致地方官员行为短期化，债务扩张型发展更有利于短期目标的实现，举债发展成为地方官员的理性选择。因此，打破债务扩张型发展的路径依赖，首先要稳定官员任期。二是把地方政府债务规模、结构、效益和反映经济高质量发展的各项指标纳入官员政绩考核体系，强化对各级地方政府官员任期内债务举借、使用和管理情况的考核、审计和责任追究，引导地方政府把有限的债务资金运用到促进地方经济高质量发展方面。三是进一步增强地方财政透明度，加强地方政府债务监管。政府审计和财政透明度可以抑制地方政府债务增长。党的十八届三中全会以来的新一轮财政体制改革促进财政透明度不断提高，但与发达国家相比仍有不小差距，相关规章制度需要进一步规范和细化，增强制度可操作性，利用网络平台提升社会公众的财政信息可获得性，形成地方政府债务的有效监督约束机制。

三、深化财政金融体制改革，完善地方政府债务治理制度环境

地方政府的积极性、主动性、创造性是推动经济高质量发展的重要力量，合理的财政体制和金融体制可以有效调动地方政府积极性，调节地方政府对债务资金的依赖程度。深化财政体制改革，完善转移支付制度，进一步扩大财政资金直达机制的使用范围，提高财政资金投向的精准性和使用效率。进一步优化各级政府间事权划分，完善事权划分的动态调整机制。调整央地债务结构，扩大中央层级债务占比，缓解地方政府债务压力。加强财政资金和债务资金使用监管，确保资金使用符合经济高质量发展要求。深化金融体制改革，促进地方政府和地方金融类企业管办分离、政企分开，完善地方金融机构法人治理结构，真正形成独立审贷、风险可控的市场化运营机制。加强金融监管，完善中央金融监管和地方金融监管协调机制，提高地方金融市场的透明度和稳定性，有效防范和化解地方金融风险。积极推进金融创新，鼓励地方金融机构创新金融产品、金融业态和金融服务方式，更好地服务地方实体经济发展。通过深化改革，促进地方经济发展与资金供给的良性循环，增强经济发展的内生动力，减轻地方政府债务融资压力。

四、探索债务资金使用新模式，提升资金使用效率

当前地方政府债务风险集中表现为专项债和城投债偿债压力大，究其根源就是债务资金使用效率低。一些地方存在债务资金闲置或项目等钱、债务资金管理不规范等问题，还有一些专项债项目在做收益测算时过于乐观，只能在理论上实现项目收益覆盖债务本息，实践中往往很难达到这一目标。一些地方为了能够通过专项债获得低成本的建设资金，在不满足专项债发行条件的情况下对项目收益进行包装，高估预期收益、低估运营成本，从一开始就埋下了债务风险隐患。针对以上问题，应不断探索债务资金使用新模式，优化债务资金管理，提高债务资金使用效率是有效降低地方政府债务风险的重要着力点。首先要科学、真实、规范地编制专项债投资项目的收益平衡方案，把项目风险防控放在首要位置，预估未来收益要真实可靠，预估未来风险要全面充分，把项目收益平衡方案做真做实。其次，要进一步完善各类政府债务信息披露机制，确保债券发行、资金使用、本息偿还全过程公开透明。特别是对于专项债，应详细披露债券资金投向、所形成的资产、项目运行和收益情况、偿债资金来源和偿债能力等内容，以便投资人和社会公众监督。第三，探索债务资金使用新模式，提升债务资金偿还能力。对于单个项目难以实现债务收益平衡时，可以考虑把收益高的项目和收益低的项目打包，确保项目包的综合收益水平达到专项债要求，从而实现债务收益平衡。第四，尝试设立政府债务偿债风险准备基金。目前，一般债偿债压力不大，但专项债偿债压力大，应首先考虑在政府性基金预算内设立专项债偿债风险准备金，用以平衡不同年份、不同项目专项债偿债压力。

五、推进市场化债务重组，有序开展地方政府债务置换

2023年政府工作报告指出，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构， 降低利息负担， 遏制增量、化解存量。”非常明显，中央支持基于市场化原则的债务展期与重组。债务展期与重组是在地方政府和金融机构自主协商的基础之上，按照市场化原则，把现有的期限短、利率高的隐性债务转化为期限长、利息低的债务。例如，2022年12月30日，贵州遵义道桥发布公告称，在相关金融机构支持下，对155.94亿元银行贷款进行重组，重组后期限调整为20年，利率调整为3%/年～4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。这种债务重组一方面是金融机构对前期违规发放贷款承担的一种责任，另一方面是金融机构基于长远利益考虑，在贷款利率和期限上给予地方政府一定的利益让步，协助地方政府稳定财务状况，避免政府债务风险传导引发区域性金融风险。优化债务期限结构的另外一个有效办法是债务置换，2023年初人民银行党委书记、银保监会主席郭树清明确指出“有序开展地方政府债务置换”。债务置换就是要把隐性债务置换成显性债务，实现拉长债务期限、降低债务利率的目标，减轻地方政府债务包袱。债务置换并不是新办法，国家曾经发行12.36万亿置换债券，把2014年之前形成的政府性债务转换为显性债务，2020年以后，北京、上海、广东等地通过发行特殊再融资债券置换存量隐性债务，率先实现隐性债务全域清零。但是，国家对于发行置换隐性债务的特殊再融资债券管理严格，只是在一些地方小规模地试点。当前，地方政府隐性债务偿债压力大，同时地方政府土地出让收入大幅下滑，在可预见的未来地方政府财政收入不会大幅提高，地方政府债务风险凸显，可以考虑针对一些债务负担重、偿债压力大的地方发行一定量的特殊再融资债券置换一部分存量隐性债务，达到缓释债务风险的目的。

六、探索“央地合作”化解地方政府债务有效模式

对于地方政府债务，中央一直坚持“不救助”原则，明确“谁的孩子谁抱”，在一定程度上起到了预防地方政府道德风险、防止地方政府盲目举债的效果。目前，从整体上看，我国地方政府债务风险在可控范围之内，但区域性风险矛盾突出，例如贵州省明确表示化债工作异常艰难，仅依靠地方实力无法有效解决，希望中央能给予智力支持。2023年4月22日，中国信达公众号发文称，将通过组建50人金融专家团等措施，围绕服务实体经济、防范化解风险、助力国企改革、房地产纾困等方面与贵州开展合作。可见，在中央“不救助”和中央“兜底”两个极端之间，可以探索一条有效的央地合作化解地方政府债务的新模式。从理论上讲，地方政府依靠债务资金完善了地方基础设施，为地方经济发展奠定了良好基础，其收益间接地表现为财政收入的增长。基于我国共享税为主的税制结构，中央税会随地方税增长而同步增长。按照受益原则，中央应该对地方政府因基础设施建设而增加的债务承担一定的偿还责任。问题的关键是在不引发地方政府道德风险的前提下充分考虑地方政府偿债能力的强弱、地方债务资金的性质和使用情况以及中央财政收支情况，科学确定央地联合化债的准入条件、合作方式、程序设计、责任追究等环节，探索出一条有效的央地联合化债路径。

【作者：陈轶丽 单位：中共河南省委党校 本文系河南省哲学社会科学规划年度项目（2023CJJ202）阶段性研究成果】