2024年，河南粮食产量达到1343.9亿斤，居全国第2位，为全国粮食产量首次突破1.4万亿斤做出了重要贡献。在工业化和城镇化进程中，河南将稀缺的水土资源投入比较效益偏低的粮食生产，导致二、三产业发展相对迟滞，付出了机会成本，与粮食主销区经济社会发展差距日益凸显。作为我国重要的粮食主产省和净调出省，河南粮食主产区利益补偿问题具有典型性和代表性，探索完善这一路径对于夯实国家粮食安全根基、促进区域协调发展具有重要意义。

一、河南粮食主产区利益补偿政策现状

河南省粮食主产区利益补偿政策主要包括三个方面：一是粮食生产支持政策，二是产粮大县补贴政策，三是财政和公共服务支持政策。

（一）粮食生产支持政策

粮食生产支持政策具有普惠性，与粮食生产和销售等环节紧密相关，粮食主产区和非粮食主产区种粮农户均可以享受，中央财政从资金总量规模上对粮食主产区予以倾斜，主要包括农业补贴、政策性保险和粮食最低收购价政策。农业补贴既包括以耕地地力补贴、实际种粮一次性补贴、农机购置补贴为主的农业投入品补贴，也包括农业基础设施建设补贴。财政部中央对地方转移支付管理平台上的数据显示，2024年河南获得国家农业产业发展资金位居全国第3位，资金总量规模均位于全国前列，远高于非粮食主产区省份，但是每吨粮食获得的农业发展资金与非主产区省份差距较大。2024年中央财政拨付河南保费补贴金额333077万元，位居全国第2位，减轻了农民参保负担。2006年以来，国家对河南等小麦主产区实行最低收购价托市收购政策，对于粮食持续增产和农民增收发挥了重要作用。

（二）产粮大县补贴政策

产粮大县补贴政策主要包括财政奖补政策以及粮食风险基金。从2005年起，中央财政开始对产粮大县实施奖励措施，并持续强化转移支付和奖补力度，在资金分配过程中，向经济社会发展较为滞后的中西部粮食主产区倾斜，2024年向产粮大县发放奖励资金40.7亿元。2024年中央财政共向河南拨付粮食风险基金14.5亿元，居全国第3位，是广东省的5.21倍。此外，2024年中央一号文件明确提出，取消对产粮大县高标准农田建设资金配套要求，进一步缓解了产粮大县的财政压力。

（三）财政和公共服务支持政策

国家在县级基本财力保障机制奖补资金、义务教育补助经费、基本公共卫生服务补助资金等方面明确向地方财政收入不足的地区倾斜。2024年财政部数据显示，在县级基本财力保障机制奖补资金、城乡义务教育补助经费、基本公共卫生服务补助资金等财政资金方面，河南省总量规模和人均水平远高于东部发达省份。2024年国家开始在包括河南在内的5个粮食调出量大的主产省（区）实施产粮大县公共服务能力提升行动，并逐步扩大实施范围。

二、目前河南粮食主产区利益补偿机制存在的问题

作为一种公共产品，粮食安全具有显著的正外部性，搭便车、机会主义行为的存在会造成市场失灵，资源配置缺乏效率，单纯依靠市场力量无法使主产区利益得到充分补偿，需要通过政府干预来消除外部性的影响。国家对粮食主产区利益补偿问题高度重视，努力探索并不断完善以中央财政转移支付为核心的利益补偿机制，对于改善粮食主产区的基础条件和财政状况起到了积极作用，缓解了地方财政压力，但仍然不充分、不全面。

（一）种粮补贴对农民激励效应不足

按农村常住人口计算，河南人均耕地约为2.8亩，2023年国家对每亩耕地的耕地地力保护补贴和实际种粮一次性补贴合计不超过150元/亩，农村常住人口人均种粮补贴不超过420元，占可支配收入的比重只有2%左右，远低于西方发达国家40%～60%的水平，并且由于农药、种子、化肥等农资价格持续攀升带来农业生产成本上涨，也在一定程度上抵消了种粮补贴的收入效应，农民生产粮食投入的直接成本和放弃高收益产业的机会成本未能得到充分补偿。2023年河南农村居民人均可支配收入20053元，为我国中部地区最低的省份，自2013年国家统计局首次发布全国居民人均可支配收入数据以来，河南农村居民人均可支配收入已连续11年低于全国平均水平，种粮补贴在提高农民种粮积极性上发挥的作用有限。

（二）国家纵向转移支付对地方财政的支撑作用有限

国家统计局2023年度数据显示，河南省一般公共预算收入仅为4518.1亿元，人均一般公共预算收入排在全国倒数第4位。2023年河南省涉农支出达1059.78亿元，占一般公共预算支出的9.59%，中央财政通过产粮大县奖励、商品粮大省奖励、产油大县奖励、制种大县奖励、粮食风险基金等形式对河南省转移支付78.2亿元，虽然比上年增加6.2亿元，但仅占到涉农支出比重的7.38%、一般公共预算收入的1.73%，对于产粮大县，这些奖励性资金占农业发展资金的比重极小，地方政府还需调配其他资金用于农业发展投入，粮食产量越大，地方财政的负担越重，主产区政府并未真正“获益”。

（三）亟待建立粮食产销区利益协调长效机制

目前，我国对粮食主产区利益补偿来源具有单一性，主要来自中央政府的纵向反哺性补偿，一方面，受到国家财政总体转移支付能力的限制，对于粮食主产区地方政府和种粮农民的补偿不充分，补偿效能亟待提升；另一方面，尽管国家也多次出台相关文件，明确提出粮食主销区应为对粮食主产区进行利益补偿的主体之一，但由于这些文件多为政策指导性文件，缺乏硬性约束，现阶段粮食主销区对主产区利益补偿和对口支持力度仍然非常有限。

三、完善河南粮食主产区利益补偿机制的政策建议

从长期趋势来看，国家将不断加大对粮食主产区的支持力度，但是我国仍将长期处于社会主义初级阶段，中央政府尚不能像西方发达国家那样对农业发展和粮食生产进行巨额补贴，单纯依靠中央财政纵向“输血式”补偿模式将不足以从根本上解决河南省经济社会发展相对滞后、财政紧张和农民收入水平低等一系列问题，必须不断拓展补偿渠道，创新利益补偿形式，完善补偿机制，提高利益补偿的质量和效益。

（一）建立和完善纵横双轮驱动的利益补偿体系

一是提高纵向利益补偿政策的精准性和实效性。建立与粮食生产挂钩的补贴机制，明确补偿对象为各类种粮主体，确保实际种粮者获取合理政策支持；制定与粮食生产成本挂钩的最低收购价制度，最低收购价应随着粮食生产资料价格的波动及时做出相应调整，保障种粮农民的基本收入水平。二是把握粮食产销区省际横向利益补偿政策机遇，建立全省统一的粮食交易数据平台。2025年中央一号文件明确提出“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配”，建立纵横双轮驱动利益补偿体系已成为广泛共识。由于涉及粮食生产、分配、流通、消费等环节，粮食产销统计和计算具有复杂性，还存在省际利益协调的问题，建议我省在去年成功组建小麦大数据中心的基础上建立全省统一的粮食交易数据平台，设置专门管理机构，做好粮食产销衔接，使省内产出的粮食在省内外的流通数据有据可查，为即将实施的省际利益补偿提供依据，明晰粮食产销区的贡献与责任，妥善解决补偿谁、补多少等现实问题。三是推动粮食主产区横向利益补偿形式多元化，建立紧密的产销协作关系。既要根据省际粮食流通情况对省内各地区资源消耗和利益损失进行经济补偿，也要深化产销协作，通过产销区技术合作、品牌共建、人才交流、产业转移等方式实现资源共享和优势互补。

（二）推动粮食全产业链提质增效，增强主产区造血能力

一是提升粮食主产区绿色永续发展能力。兼顾粮食安全和生态安全。一方面，改善粮食主产区农业生产条件，持续开展高标准农田建设，以中原农谷为引领，推进高产抗病抗逆小麦、玉米等粮食品种改良，集中连片推广优质高质专用品种，在周口、安阳、商丘等地市建立优质原粮生产基地。另一方面，加强生态保护，大力发展节水技术，合理使用化肥、农药，推广有机农业和保护性耕作，增强主产区粮食生产韧性，确保国家粮食安全根基不动摇。二是提高精深加工水平。塑造具有竞争力的粮食精深加工产业集群，提高小麦、玉米等主粮产业化率和精深加工转化率，开发高附加值产品，推动粮食产业链向终端和高端延伸。三是做强农业区域公用品牌。立足本地资源禀赋条件，持续擦亮“豫农优品”农业区域公用品牌；支持白象、三全、思念等本土粮食产业链头部企业打造特色鲜明、竞争力强的企业品牌，提升我省优质农产品的知名度、市场竞争力和市场占有率。

（三）健全农民利益保障机制

一是加快推进农村人口向城市转移，逐步实现农业适度规模经营，提高种粮农民经营性收入。优化调整现行政策体系，综合使用财政、产业、就业、土地、教育等政策工具营造良好的制度环境，解决农民转移就业问题，推动粮食生产由小规模分散经营向规模化集约经营转变，以适度规模经营实现提质增效。二是增强粮食全产业链吸纳就业能力，提升农民务工收入。吸引粮食精深加工企业到省内滑县、永城、太康、唐河等产粮大县布局，就地加工，使农民全链条参与，全流程受益，共享产业链延伸和附加值提升带来的增值收益。三是做好地方扶持政策设计，确保种粮农民获取合理的政策性补贴收入。在落实好中央财政纵向利益补偿政策的基础上，省农业农村厅、财政厅等部门应做好地方扶持政策的顶层设计，将农业支持和现代农业改造升级、生态保护结合起来，支持良种推广、新型农机购置、节水灌溉设施建设、土壤改良，对“一喷三防”“一喷多促”等病虫害统防统治等技术的规模化应用提供补贴。

【作者：吴乐，河南大学副教授 本文系2024年度河南省高等学校智库研究项目《河南推进完善粮食主产区利益补偿机制的路径对策研究》（2024ZKYJ23）阶段性研究成果】