2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议发表重要讲话，深刻阐述了新时代城市工作的总体要求和重点任务，强调“促进城乡融合发展”作为优化现代化城市体系的重要任务。这一重要论述体现了党中央对城市工作规律的深刻把握，彰显了城乡融合发展作为中国式现代化内在要求的时代意义，为我国城市现代化发展指明了前进方向。党的十八大以来，全省在城乡融合发展等方面取得显著成就，但对照“两高四着力”的要求仍面临一系列亟待解决的深层次问题。城乡发展不平衡不充分的问题依然突出，表现为城乡收入差距较大、公共服务供给不均等、基础设施建设水平差异明显等；中心城市辐射带动能力有待增强，郑州作为国家中心城市的首位度和影响力仍需提升，对周边中小城市和农村地区的带动作用尚未充分发挥；城乡要素流动存在体制机制障碍，土地、资本、人才等生产要素在城乡间的自由流动仍受到制度约束，影响了资源配置效率和发展活力的释放。这些问题的存在不仅制约了中原城市群整体发展水平的提升，也影响了河南在中部崛起战略中增长极作用的发挥。积极构建全省城乡融合发展新格局，既是贯彻落实中央城市工作会议精神的具体体现，也是推动河南高质量发展的现实需要。

一、构建“协同驱动、多中心网络化”城镇发展新格局

（一）强化协同发展驱动机制

郑州和济源在全省城乡融合发展水平评估中常年位居前列，需要充分发挥郑州国家中心城市和济源产城融合示范区的引领作用，构建“大都市+特色功能区”的协同发展模式。郑州作为国家中心城市，应重点强化在要素配置、产业协同、基础设施一体化方面的绝对优势，加快建设具有全球影响力的现代化国际都市。济源作为省直管县级市，其“小而精”的特色功能区发展模式为行政区划改革与城乡融合发展提供了重要的实证支撑。

今后应加速推进郑州都市圈扩容提质工程，统筹规划郑州、开封、新乡、焦作、许昌等城市的产业布局、基础设施建设和公共服务配置，形成1小时通勤圈和半小时生活圈。进一步深化济源示范区的体制机制创新，在土地制度改革、户籍制度改革、公共服务均等化等方面先行先试，形成可复制可推广的“济源模式”。

（二）破解“中等发展陷阱”，培育多中心网络化格局

洛阳、安阳、新乡、焦作、濮阳、许昌、三门峡等地区在城乡融合发展过程中，既未能突破进入高水平行列，也未跌入低水平区间，反映了河南当前城乡融合发展中的结构性瓶颈问题。当城乡融合发展达到一定水平后，传统的要素投入驱动模式面临边际效应递减的困境，而向创新驱动、制度驱动的转换又面临路径依赖和制度惯性的阻碍，形成了“中等发展陷阱”的局面。针对这些地区所面临的“中等发展陷阱”问题，应采取差异化的突破策略，针对不同城市的资源禀赋和发展基础实施精准化发展策略。

洛阳应强化副中心城市能级，重点发展先进制造业、文化旅游业和科技创新产业，推动与平顶山、三门峡、济源等城市协同发展，构建洛阳副中心城市都市圈。安阳应依托深厚的历史文化底蕴，重点发展文化创意产业、精品钢铁和新材料产业。焦作应利用区位优势，重点发展现代物流、文化旅游和绿色化工产业。新乡应发挥农业科技优势，重点发展现代农业、生物医药和装备制造业。

（三）构建阶梯式发展通道，避免低水平均衡陷阱

河南在城乡融合发展过程中存在“三元结构锁定机制”的问题，即低水平地区被锁定在低—中水平转换通道、高水平地区被锁定在中—高水平维持通道、中水平地区成为唯一的跨越通道，因此应采取阶梯式发展战略替代传统的跨越式发展政策。

第一阶段，集中资源推动低水平地区向中水平跃升，重点支持周口、驻马店、信阳、南阳、商丘等地区，通过加大基础设施投入、产业扶持、人才引进等措施，提升基础发展能力，建立“对口帮扶+产业转移”机制，鼓励郑州等高水平地区向低水平地区转移适宜产业，实现梯度发展，南阳要加快发展达到副中心城市应有的质量和规模。第二阶段，强化中水平地区的桥梁功能，提高其向高水平转换能力。中水平地区是发展通道的最优配置，应充分发挥其承上启下的作用，建立中水平地区协同发展联盟，加强在产业协作、技术创新、人才流动等方面的合作，形成发展合力。第三阶段，巩固高水平地区的辐射带动作用，建立高水平地区对口帮扶责任制，要求其在承担自身发展任务的同时，必须承担一定的区域协调发展责任，通过产业链延伸、技术扩散、人才输出等方式带动周边地区发展。

二、实施“精准化—差异化—动态化”农业转移人口市民化战略

（一）建立精准化户籍制度改革机制

根据不同类型农业转移人口的差异化特征，建立精准化户籍制度改革机制，实施分类落户政策：对于在城镇稳定就业生活5年以上的农业转移人口，实行“即申即落”政策；对于举家迁徙的农业转移人口，提供“一站式”落户服务；对于新生代农民工，重点解决其在城镇的长期发展问题，包括住房、教育、医疗等全方位保障。

建立以居住证为载体的基本公共服务提供机制，确保居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共服务，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的农业转移人口落户问题。同时，建立农业转移人口落户意愿动态监测机制，定期开展落户意愿调查，为政策调整提供依据。

（二）完善差异化成本分担机制

建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据不同地区的财政承受能力和吸纳能力，实施差异化的成本分担标准。省级财政适当加大转移支付力度，建立农业转移人口市民化奖励机制，对吸纳农业转移人口落户数量多、提供基本公共服务好的城市，在资金安排、项目布局、用地指标等方面给予奖励。市县财政要将农业转移人口市民化成本纳入财政预算，建立专项资金保障机制。

建立农业转移人口市民化成本核算体系，科学测算不同类型城市、不同类型农业转移人口市民化成本，为政策制定提供科学依据。用人单位要依法为农业转移人口缴纳社会保险费，享受相应的税收优惠政策；农业转移人口要积极参与社会保险，履行相应义务，享受相应权利。同时，建立成本分担的动态调整机制，根据经济发展水平、财政承受能力等因素适时调整成本分担比例。

（三）构建动态化权益保障体系

切实保障农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，建立健全农村产权流转交易市场，为农民自愿有偿退出“三权”提供规范化服务，确保农民权益不受损失。建立农业转移人口子女教育保障机制，确保农业转移人口子女平等接受义务教育，逐步将农业转移人口子女纳入当地高中阶段教育、高等教育招生范围。建立农业转移人口医疗保障机制，完善跨地区医保关系转移接续，确保农业转移人口享有基本医疗保障。

加强农业转移人口就业服务，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为农业转移人口提供职业介绍、技能培训、创业指导等服务。实施农民工技能提升行动，重点开展数字技能、绿色技能、急需紧缺技能培训，提高农业转移人口就业竞争力。建立农业转移人口就业动态监测机制，及时掌握就业状况，提供精准服务。

三、推进城乡要素双向流动的制度性通道建设

（一）深化土地制度改革，建立城乡统一要素市场

建立健全城乡统一的建设用地市场，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善土地征收制度，缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立城乡建设用地增减挂钩机制，通过农村建设用地整理复垦为城镇发展提供用地空间，同时为农村发展提供更有效的资金支持，建立土地收益分配机制，确保农民合理分享土地增值收益。

推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经济组织灵活利用现有宅基地和村庄建设用地发展乡村产业。

（二）促进城市人才向乡村流动

建立城乡人才合作交流机制，推动城市教师、医生、科技人员、文化工作者等定期服务乡村。完善乡村人才培养机制，加大对农村实用人才、新型职业农民、农村创业创新带头人的培养力度，建立乡村人才培养基地，为农村培养更多本土人才。

建立健全乡村人才激励机制，在职称评定、薪酬待遇、职业发展等方面给予政策倾斜，建立城乡人才双向流动机制，允许符合条件的公职人员回乡任职，鼓励农村人才到城市学习培训。建立人才服务乡村的长效机制，通过项目合作、技术指导、咨询服务等方式，建立城乡人才长期合作关系。建立人才服务乡村的评价激励机制，将服务乡村情况作为人才评价的重要指标。

（三）引导工商资本下乡，构建产业融合发展新模式

制定工商资本下乡指导意见，明确鼓励、限制和禁止的行业领域，建立工商资本下乡项目审查制度。重点引导工商资本投向现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、农业生产性服务业等领域，促进农村一二三产业融合发展。建立工商资本下乡服务平台，为工商资本下乡提供政策咨询、项目对接、融资服务等支持；完善工商资本下乡监管机制和风险防控机制，防止工商资本违规占用耕地、损害农民利益，保障农民合法权益。

鼓励工商资本与农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体建立利益联结机制，通过股份合作、订单农业、托管服务等方式实现互利共赢。建立工商资本下乡项目库，为金融机构提供优质项目资源。建立工商资本下乡绩效评价机制，定期评估项目实施效果。

四、提升城镇化发展质量，构建绿色智慧城镇体系

（一）完善新型基础设施建设，推进智慧城镇发展

加快推进新型基础设施建设，提升以县城为重要载体的城镇数字化、智能化水平，通过大数据、云计算、人工智能等技术，实现城镇管理的智能化、精细化。完善传统基础设施，加强城镇道路、供水、供电、供气、供热、排水、垃圾处理等基础设施建设，提高城镇综合承载能力。推进基础设施智能化改造，建设智慧交通、智慧水务、智慧能源等系统，提高基础设施运行效率。

实施城镇老旧小区改造工程，重点改造2000年底前建成的老旧小区，完善配套设施，改善居住环境。推进城镇棚户区改造，坚持因地制宜、量力而行，重点改造住房条件困难、安全隐患严重、群众改造意愿强烈的棚户区。建立基础设施建设的统筹协调机制，避免重复建设和资源浪费；建立基础设施建设的质量监管机制，确保工程质量和安全；建立基础设施运营维护的长效机制，确保基础设施持续发挥作用。

（二）提升城镇公共服务水平，实现基本公共服务均等化

推进城镇基本公共服务均等化，重点在教育、医疗、养老、文化等领域加大投入力度。实施城镇学校建设工程，新建、改扩建一批中小学校，解决城镇学校“大班额”问题。加强城镇医疗卫生机构建设，提升医疗服务能力和水平。完善城镇养老服务体系，建设一批社区养老服务设施，发展居家和社区养老服务。加强城镇文化设施建设，建设一批图书馆、文化馆、博物馆等公共文化设施，丰富城镇居民精神文化生活。

建立公共服务标准化体系，制定各类公共服务的标准和规范，确保服务质量。建立公共服务评价机制，定期评估公共服务质量和效果，及时改进服务。建立公共服务供给的多元化机制，鼓励社会力量参与公共服务供给。建立城乡公共服务一体化发展机制，推动城乡公共服务资源均衡配置。建立公共服务人员城乡交流机制，促进优质公共服务资源向农村延伸。建立公共服务信息化平台，提高公共服务供给效率。

（三）推进绿色城镇化发展，建设生态宜居城镇

坚持生态优先、绿色发展，推进城镇绿色低碳发展。实施城镇生态修复工程，加强城镇绿地、湿地、水系等生态空间保护和建设。推进海绵城市建设，提高城镇雨水收集利用和防洪排涝能力。发展绿色建筑，推广装配式建筑，提高建筑能效水平，推进城镇能源结构调整，大力发展清洁能源，减少化石能源消费。加强城镇环境治理，重点治理大气污染、水污染、土壤污染，改善城镇环境质量。

建立绿色发展评价体系，将生态环境质量作为城镇发展的重要指标。建立生态环境保护责任制，明确各级政府和部门的生态环境保护责任。建立生态环境损害赔偿机制，对造成生态环境损害的行为依法追究责任。基于《中华人民共和国循环经济促进法》推进城镇循环经济发展，建立废物资源化利用体系，提高资源利用效率；建立绿色生活方式推广机制，引导城镇居民践行绿色生活方式；建立生态文明教育体系，提高全民生态环境保护意识。

五、创新“时空耦合”体制机制，建立动态治理体系

（一）建立健全城乡融合发展的动态治理机制

基于全省城乡融合发展的“时空耦合演化”特征，即政策冲击—市场调节—制度重构的三重机制作用，建立动态治理体系。建立城乡融合发展考核评价体系，将城乡融合发展成效纳入各级政府绩效考核，实行差异化考核，避免“一刀切”。建立城乡融合发展统计监测体系，定期发布城乡融合发展指数，建立科学的动态监测体系，实时跟踪区域发展的分布形态变化，及时调整政策导向。

完善城乡融合发展政策体系，在财政、金融、土地、人才等方面制定支持政策。建立政策效果评估机制，定期评估政策实施效果，及时调整完善政策措施。建立政策协调机制，加强不同部门、不同层级政策的协调配合。建立城乡基础设施一体化发展机制，统筹规划城乡基础设施建设，推进城乡基础设施互联互通。建立城乡基本公共服务均等化机制，推动城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

（二）完善适应性空间治理的投融资机制

发挥政府投资引导作用，激发社会资本参与积极性。设立河南省新型城镇化发展基金，重点支持城镇基础设施建设、公共服务设施建设、产业发展等。完善政府和社会资本合作（PPP）机制，在城镇基础设施、公共服务等领域推广PPP模式；建立PPP项目库，为社会资本提供优质项目资源；建立PPP项目风险分担机制，合理分配项目风险。

创新金融服务模式，鼓励银行业金融机构开发适合新型城镇化建设的金融产品。支持符合条件的城镇化项目发行企业债券、公司债券等，拓宽融资渠道。建立新型城镇化项目库，为金融机构提供优质项目资源。建立投融资风险防控机制，加强对投融资项目的监管，防范金融风险。建立投融资绩效评价机制，定期评估投融资效果，提高资金使用效率。建立投融资信息公开机制，提高投融资透明度。

（三）深化行政管理体制改革，提升治理现代化水平

推进简政放权，深化“放管服”改革，优化营商环境，建立“一网通办”政务服务体系，实现政务服务事项网上办理，推进相对集中行政许可权改革，建立“一站式”服务机制。建立政务服务标准化体系，提高政务服务质量和效率。完善城镇管理体制，推进城市管理重心下移，强化街道、社区管理服务功能。建立城镇精细化管理机制，运用大数据、人工智能等技术手段，提升城镇管理智能化水平，建立城镇管理综合执法机制，提高执法效率和水平。

建立多元化治理机制，鼓励社会组织、企业、居民等多元主体参与城镇治理。建立社区治理机制，发挥社区在城镇治理中的基础作用。建立公众参与机制，保障公众的知情权、参与权、监督权。建立治理效果评估机制，定期评估治理效果，及时改进治理方式。建立治理创新机制，鼓励各地探索创新治理模式。建立治理经验推广机制，及时总结推广成功经验。

通过系统性的政策设计和有序的实施推进，河南将构建起以人为核心的城乡融合发展新格局，破解“中等发展陷阱”，避免低水平均衡陷阱，实现“协同驱动、多中心网络化”的协调发展，为全省经济社会高质量发展提供强有力支撑，为中部地区崛起和黄河流域生态保护和高质量发展做出重要贡献。

（作者：乔宇锋 单位：河南省社会科学院）