推动区域协调发展，是解决发展不平衡不充分问题的重要途径，是推动高质量发展、促进共同富裕的内在要求。党的十八大以来，习近平总书记高瞻远瞩、统揽全局，亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展战略，一以贯之推进实施东部率先发展、中部崛起、西部大开发、东北全面振兴战略，引领我国区域协调发展取得重大成就。2025年5月19日至20日，习近平总书记在河南考察时再次强调，新时代新征程，河南要认真落实党中央关于中部地区加快崛起、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略部署，以高质量发展和高效能治理奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章。推进南襄（南阳市新野县与襄阳市襄州区）产业合作发展示范区建设，正是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和国家区域协调发展战略的关键举措，也是探索省际交界地区协同发展新路径的“试验田”，对培育区域经济增长新动能、提升省际协同效能、增进民生福祉具有重大战略意义。

新野县地处豫鄂两省交界，是南阳、襄阳两大省域副中心城市的重要枢纽，交通区位优势显著。随着《汉江生态经济带发展规划》的深入实施，南襄协同发展方向日益明确，豫鄂两省及南阳、襄阳两市也相继出台了一系列支持政策，为新野与襄州的深度合作提供了坚实的政策保障。新野与襄州在纺织服装、汽车及零部件、现代农业等领域产业互补性显著，文化同根同源，合作潜力巨大，有望成为推动区域协同发展的新引擎。然而，当前省际协调机制的缺位、重大项目资金的短缺、产业融合深度的不足以及跨省项目推进的滞后等问题，仍在一定程度上制约了两地合作的深入推进。为此，河南省社会科学院课题组深入新野县进行走访调研，通过与当地政府、企业的广泛交流，剖析问题根源，提出破解路径，为深化省际毗邻地区协同发展提供决策参考。

一、当前南襄产业合作发展示范区建设存在的问题

（一）跨省协调机制滞后

南襄产业合作涉及豫鄂两省规划对接、政策协同、利益分配及生态联防联治等核心议题，但当前缺乏省级层面的常态化统筹机构，导致规划对接碎片化、政策协同低效化；利益分配机制未建立，财税分成、GDP核算、生态补偿等关键问题缺乏省级层面协调；生态共保机制薄弱，唐白河等跨界流域治理仍以“属地管理”为主，联合监测与补偿机制尚未建立。

（二）跨域基建审批梗阻  

受审批链条冗长与标准不统一掣肘，南襄交通一体化进程呈阶段性滞后特征。疏港铁路、洛南襄高铁需先后取得国铁集团接轨批复、省级可研核准、自然资源部用地预审；港口建设多头管理，唐河航运枢纽工程涉及水利部防洪评估、交通运输部航道标准、生态环境部环评，协调周期较长。公路网衔接不畅，南襄高速南阳段因耕地占补平衡指标冻结迟迟未开工，与湖北段形成“断头路”；两省对跨汉江桥梁的荷载等级、净空高度不一致，导致设计图纸多次调整仍难统一。此外，审批系统互不联通，用地、环评、水保、航评数据无法共享，纸质材料重复提交、重复审查，进一步拉长周期。

（三）产业协同浅层化

尽管南襄两地产业具有一定的互补性，但在实际合作中，产业协同发展的深度和广度还不够，未能将产业互补性转化为深度协同优势。政策存在落差，两地市场准入标准、土地优惠、环保门槛不统一，企业迁移成本较高；产业链存在断点，装备制造、农产品加工等互补产业因配套不完善，难以形成“研发－生产－销售”闭环。创新合作基础薄弱，缺乏跨区域产学研联盟、共性技术研发中心等载体，科技成果转化率低。要素流动受限，人才互认、资质互通机制未建立，制约高技术产业协同升级。

（四）资金保障机制单一

南襄产业合作涵盖跨区域交通、能源、信息及产业园区等基础设施和重大产业项目，投资规模大、回收周期长。目前主要依赖两地财政专项资金和上级转移支付，地方财力有限且刚性支出占比高，难以持续加码；同时，PPP、产业基金、REITs等社会资本引入渠道不畅，项目收益测算、风险分担及退出机制缺乏吸引力，保险、银行、证券等金融机构参与意愿不强。部分项目因资本金不到位、配套贷款难以落实而被迫压缩规模或分期实施，建设进度滞后，示范带动效应削弱，亟须构建多元主体、多层杠杆、风险共担的新型投融资体系。

二、加快推进南襄产业合作发展示范区的对策建议

（一）强化顶层设计，构建跨省协同治理新格局

一是建立省级统筹协调机制。由豫鄂两省发展改革委牵头，联合南阳、襄阳两市成立“南襄产业合作示范区建设领导小组”，建立常态化联席会议制度，统筹解决跨省政策壁垒、利益分配等核心问题。重点推动建立跨省GDP分成与税收共享试点机制，探索实施生态补偿横向转移支付制度。二是完善政策协同体系。对标国家《汉江生态经济带发展规划》，推动南阳、襄阳联合编制《南襄产业协同发展专项规划》，明确差异化产业定位，有效规避同质化竞争，实现营商环境、人才政策、环保标准等一体化对接。三是创新基层合作模式。支持新野、襄州试点设立“南襄产业合作示范区管理委员会”，赋予跨省项目审批、土地统筹、财税协调权限。大力推广“飞地经济”，共建“襄州－新野产业园”，实行税收分成、指标共享，打造跨省协作标杆示范。

（二）突破要素瓶颈，打造资源高效配置新引擎

一是创新资金保障机制。设立省级引导、社会参与的“南襄产业协同发展基金”，重点投向跨省产业链、交通工程。推动政策性银行提供专项低息贷，探索发行“汉江生态经济带专项债券”。积极申请设立南襄协同发展投资基金，争取纳入国家发展改革委基础设施REITs试点范围。探索“产业园区+PPP+EOD”综合开发模式，将土地开发收益与环保项目收益捆绑，提升项目可融资性。二是构建交通物流大通道。加速推进唐白河复航工程，打造“汉江－唐白河”黄金水道，协同建设新野港、襄州港“双枢纽”港口群，开通豫鄂省际货运班轮。加强郑万高铁襄阳东站与南阳东站联动，规划建设南襄城际铁路，着力构建“半小时通勤圈”。争取将南襄交通枢纽纳入国家综合立体交通网规划，简化跨省项目审批层级。三是强化科技人才支撑。联合高校共建“汉江流域智能制造研究院”，重点开展汽车零部件、纺织新材料等领域联合攻关。实施“南襄人才绿卡”制度，推动实现职称互认、社保互通，打造区域性人才高地。四是加快布局新型能源体系。抢抓驭风行动等战略机遇，谋划实施县域自给自足微电网、虚拟电厂等项目，破解新能源消纳与电力平衡难题，以运输结构和能源结构优化激发发展新动能。

（三）深化产业协作，培育跨省融合发展新动能

一是构建“3+X”产业协同体系。以襄州东风汽车零部件基地为龙头，支持新野配套发展汽车电子、内饰件等关联产业，构建“襄阳研发－新野制造”协同体系。联合创建“汉江流域国家级现代农业产业园”，新野主攻皮南牛育种、食品加工，襄州聚焦智慧农机、农产品冷链物流，共建“从田间到餐桌”的全产业链。依托新野全国棉纺织基地优势，引入襄州纺织机械制造企业，打造“智能纺机+高端面料”联合体，争创国家级纺织服装创新中心。二是建设临港经济示范带。以唐白河航运为纽带，规划建设“新野港－襄州港”临港经济区，重点发展保税物流、跨境电商、临港加工等业态。推动两地海关、检验检疫部门建立“一站式”通关机制，打造豫鄂开放合作“桥头堡”。三是发展特色文旅融合。要以花为媒，积极探索“文旅+”新模式，构建具有新野特色的现代化产业体系。

（四）聚焦民生共享，探索公共服务一体化新路径

一是推进公共服务“跨省通办”。实现医保异地结算、公积金互认互贷、政务服务“一网通办”。推动南阳师范学院与湖北文理学院开展学分互认、教师互聘，共建“南襄教育共同体”。二是构建生态联防联治机制。依托“中法低碳生态示范城市”建设，引入欧洲先进城市经营模式、生态环保理念，制定《汉江流域生态保护补偿办法》，建立跨省断面水质考核、生态红线联防联控机制。依托白河湿地公园、鹿门山森林公园，共建“汉江生态廊道”，探索碳汇交易、生态产品价值实现路径。三是深化人文交流合作。依托浓厚的汉文化、“三国”文化底蕴，联合举办“南襄历史文化论坛”“汉江流域龙舟赛”等活动，深入挖掘诸葛亮文化、汉文化等共性IP，提升区域文化影响力。

（五）健全保障机制，确保示范区建设落地见效

一是建立动态评估体系。制定《南襄产业合作示范区建设指标体系》，从经济联结度、生态协同度、民生获得感等多维度开展年度评估，并将评估结果作为两地党政领导班子考核的重要依据。二是强化宣传引导。要及时总结推广“飞地经济”“联合招商”等创新案例，定期举办南襄产业合作峰会，积极吸引央企、民企参与示范区建设，构建“政府引导、市场主导、社会参与”的共建格局。

【作者：曹雷 单位：河南省社会科学院 本文系河南省社会科学院2025年度创新工程项目《河南争先融入新发展格局的路径研究》（25A07）的阶段性成果】