作为人口大省、农业大省，河南地处中原腹地，地形复杂多样，既是粮食生产的核心区域，也常年面临洪涝、干旱、地质灾害等多重风险挑战。党的二十届三中全会要求强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力；基层是应急管理的“最后一公里”，直接连接群众、直面风险，其应急管理能力强弱关系到人民群众生命财产安全和社会稳定。加强和创新基层应急管理，既是提升国家应急管理体系和能力现代化的基础工程，也是推进社会治理精细化的重要抓手。因此，深入探索河南基层应急管理新路径，具有重要的现实意义。

　　一、体系重塑：构建权责清晰、协同高效的基层应急组织架构

　　基层是风险防范的“前沿阵地”，作为人口近亿、地理与气候差异明显、灾害多发的省份，河南始终把基层应急管理体系建设摆在治理现代化的突出位置。近年来，以“体系重构”为突破口，消除部门壁垒，整合碎片化职能，以“体系化、规范化、实战化”为目标，着力破解基层应急“权责倒挂”“条块分割”“协同不畅”等结构性难题，构建起“上下贯通、左右协同”的新型组织架构。在顶层设计上，推进纵向权责划分的“去行政化”改革。省委、省政府出台《关于加强基层应急管理体系和能力建设的实施意见》，明确“省级统筹、市级协调、县级主战、乡镇主防、村（社区）主备”的权责体系，通过权责清单将过去由基层承担的23项非核心职能剥离上收，把隐患排查、初期处置、群众转移等18项核心权责压实到乡镇，同时，赋予乡镇（街道）应急管理机构在突发事件先期处置中的必要权限，并配套下沉应急物资储备、小型救援装备和部分专项资金，显著增强了基层在黄金救援期的自主行动能力，避免了层级请示延误战机；进一步明确各基层部门权力责任清单，落实责任，充分发挥应急管理部门综合优势与相关部门专业优势，厘清县（区）与乡镇（街道）应急管理职责定位，赋予乡镇（街道）相应权力，有效实现“责任与能力相匹配”。

　　组织架构上，注重横向部门协同的“制度化联结”。基于河南多灾种并发的特点，需打破应急、水利、农业、卫健等部门的壁垒，构建“平时联合办公、灾时联合指挥”的协同机制。县级层面，设立应急指挥中心，负责统筹指挥、资源调度等工作，将分散的部门权责转化为协同治理效能；乡镇（街道）层面，形成“1+4”（应急管理委员会和应急管理办公室、应急消防救援队伍、应急物资储备库、应急指挥平台）组织架构，主要履行属地管理、队伍组建、物资前置等职责，这一变革并非简单的机构合并，而是赋予应急办统筹协调辖区内自然灾害防治、应急救援等核心职能的权威地位，使其成为基层应急管理的“中枢神经”。村社区设立安全劝导站和安全劝导员、灾害信息员、民兵应急救援队伍，形成“1+3”的基层应急管理体系，并依托网格化管理，将风险巡查、信息速报、初期处置等职责落实到每一个网格员。这种“清单化定责、扁平化指挥”的改革实践，改变了以往不同层级、各职能部门孤立状态，为基层应急管理注入了前所未有的组织动能。

　　二、机制优化：打造流程规范、响应灵敏的基层应急运行机制

　　基层应急管理的核心在“应急”，关键在“机制”，机制的完善程度直接关系到突发事件应对的效率与成效。我省坚持“预防为主、防抗救相结合”的方针，将优化创新机制作为重中之重，推动应急管理从“被动应对”向“主动防控”转型。明确应急管理各环节工作流程与标准，建立健全覆盖突发事件全过程的应急管理机制，形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理。

　　一是实现风险监测预警的智能化。省级层面建成统一的“河南智慧应急”指挥平台，并推动市、县两级建设与本地实际相符的子平台，着重强化乡镇（街道）和重点村（社区）的终端接入和应用能力。此平台将气象、水利、自然资源、住建、交通、公安等多部门数据整合起来并进行实时监测，构建起覆盖洪涝、地质、气象、森林火灾、安全生产等多灾种的风险监测预警模型。通过部署在基层的风险监测感知设备（如水雨情监测站、地质灾害监测仪、企业重点部位传感器、社区烟感报警器之类），平台能够自动识别风险隐患，智能分析，实时预警。同时，加强风险治理关口前移，开展常态化风险排查，建立“日常巡查+定期排查+专项检查”的风险隐患排查机制，利用网格化管理，发动群众参与，建立风险隐患台账；绘制精细化、动态更新的社区风险地图，标示风险点、脆弱人群、应急资源分布、逃生路线等，并向居民公开。

　　二是畅通预警信息发布和传播渠道。加强信息传递扁平化，通过平台、手机App、短信、应急广播等多种渠道发布预警信息，即乡镇（街道）通过应急管理服务中心平台接收指令，启动“叫应”机制通知村社区；村社区安全劝导员通过大喇叭、微信群将预警信息传递至每家每户。这种方式能够在突发事件发生时，迅速将权威的预警信息、应急知识和救援指令传递到基层的每一个角落。

　　三是强化标准化应急管理流程。围绕应急值守、信息报告、初期处置、人员疏散、物资分发等关键环节制定统一的操作规程与时限标准，压缩响应模糊空间，确保工作有序衔接。如县级制定应急处置“流程图”和“明白卡”，乡镇街道细化为操作手册，村社区编制“应急处置口袋书”。加强基层应急预案体系建设，推行基层预案“一页纸”，明确各方职责与行动流程，如谁组织、转移谁、‌何时转、转何处、不擅返等；同时建立常态化管理和应急管理的动态衔接和快速切换机制。

　　四是加强应急保障，加大资金投入。拓宽应急物资储备渠道，丰富储备方式，增加专业应急救援技术装备，着力构建物资储备立体网络，确保在灾害发生后能够快速调配物资。省、县（市、区）按照“门类齐全、数量充足、管理规范”的要求建成标准化应急物资仓库，配备专业的仓储管理人员和智能化的物资管理系统。同时，在乡镇设立前置储备点，储备抽水泵、救生衣、应急帐篷、食品药品等物资。为了提高物资调配效率，建立应急物资调度平台，实时监控各地物资储备情况，实现信息共享，提升物资保障联动能力，确保“小险不出乡、大险能应对”。在灾后恢复后端，坚持“人民至上、生命至上”的理念，建立“政府主导+市场运作+群众参与”的恢复重建机制，帮助受灾群众尽快恢复正常的生产生活秩序。这种机制体现了应急管理“全灾种、全流程”的要求，为基层应对各类风险挑战提供了坚实支撑。

　　三、共治共享：构建群防群治、韧性抗灾的基层应急共同体

　　面对日益频发、复杂严峻的自然灾害挑战，坚持“共治共享”的理念，需要政府、社会、市场同向发力，激活基层社会多元主体的应急潜能，形成兼具响应效率与恢复弹性的抗灾体系。基层应急共同体作为一种新型治理形态，突破了传统“政府主导—社会被动”的单中心模式，将政府、企事业单位、社区自治组织、社会组织、志愿者及居民等多元主体纳入统一的应急网络，通过权责明晰的制度化契约与情感认同的社会联结，实现应急资源的优化配置与治理效能的最大化。换言之，政府通过政策供给明确社会力量参与的合法性边界，社会组织凭借专业能力提供应急救援、心理疏导等细分服务，企业则以资源置换方式参与应急物资储备与供应链保障，形成“政府引导—社会参与—市场补充”功能互补的治理生态。

　　推动应急管理“关口前移”，政府将应急管理纳入基层党建“书记项目”，明确各级党委书记为应急管理第一责任人，压实党委在应急管理中的主体责任。在乡镇（街道）和村（社区）两级建立起由党组织统筹领导、基层自治组织为核心、辖区企事业单位、社会组织、志愿者队伍及广大居民共同参与的应急管理协调机构或议事平台，形成纵横联动的“一核多元”治理网络。尤其是通过政府购买服务、培育社会组织等方式，引导社会力量深度参与应急管理。

　　激活并共享社区内部的社会资本与潜在资源。推动“楼栋长应急责任制”“乡村应急理事会”等制度创新，利用网格化管理机制精准掌握并动员社区内具有专业技能的人员力量（如医生、电工、退役军人），建立动态更新的社区应急志愿者储备库，鼓励居民以互助小组形式共享应急工具、储备基础物资，形成“平时邻里互助、灾时共克时艰”的韧性文化与社会支持网络，挖掘与共享内部资源显著增强了社区在外部救援抵达前的自助互救能力，进而有效提高了整体抗灾韧性。与此同时，在参与机制方面，创新“积分制”“以奖代补”这类激励手段，把居民参与应急演练、隐患上报等行为与社会信用、公共服务优惠挂钩，以激发公众的主动性。借助“应急科普进万家”“乡村应急大舞台”之类的形式化载体，提高基层群众的风险认知与自救互救技能。另外，要充分利用数字技术激发社会内生动力，通过推广依托手机App、微信小程序、智能传感器之类构成的基层应急信息平台，实现灾害预警信息精准到户到人、风险隐患“随手拍”实时上报、应急资源分布与状态可视化等功能；推广应急管理App，使志愿者在线注册、任务认领、邻里求助响应等功能得以整合，这不仅打破了信息壁垒，降低了参与门槛，而且促使风险监测预警的精准性和应急响应的敏捷性得到进一步提升，为基层应急共同体建设予以强大的科技支撑力。

　　在市场协同方面，积极引入保险、物流等市场机制，构建“风险共担”体系，提高应急管理的市场化水平。政府与多家保险公司合作，推出“基层应急队伍意外险”“巨灾保险”“安全生产责任险”等一系列保险产品，为基层应急人员和企业提供风险保障。在物流方面，政府与大型物流企业建立应急物流合作机制，利用其完善的物流网络和高效的运输能力，提高应急物资的运输效率。这种“政府主导力、社会参与力、市场配置力”三力聚合的模式，让基层应急管理从“独角戏”变成“大合唱”，凝聚起守护安全的社会力量。

　　社区韧性提升是应对灾害的基石。鼓励和支持基层社区（村）开展风险评估，注重“硬件”与“软件”双轮驱动，硬件方面通过政府投入引导，为基层配备必要的应急救援装备，建设微型消防站、标准化物资储备点与规范化应急避难场所等硬件设施，软件方面大力普及应急知识与技能培训，培育社区应急互助组织、发展应急社工队伍，形成“物资储备—组织动员—技能培训”的韧性链条，提升社区原生应急能力。

　　四、制度创新：构建规范有序、常态长效的基层应急规制保障

　　制度管根本、利长远，坚持把制度创新作为基层应急管理的“牛鼻子”工程，通过法治化、标准化、常态化建设，推动基层应急管理从“经验治理”向“制度治理”转变。在法治化建设上，通过出台《河南省气象灾害防御条例》《河南省防震减灾条例》《关于加强基层应急管理体系和能力建设的意见》等一系列法规规章，明确基层应急管理的职责边界、运行规则和保障措施，让基层应急工作有法可依、有章可循。为确保法规制度的有效实施，相关部门要定期开展《中华人民共和国突发事件应对法》《河南省安全生产条例》等法律法规的执法检查，督促整改基层应急短板问题，以法治刚性保障提升应急管理执行效力。此外，加强对基层干部的法治培训，提高基层干部的法治意识和依法应急能力，确保基层应急管理工作在法治轨道上运行。

　　在标准化建设上，注重发挥标准的引领和规范作用。一些地方制定《应急管理基层基础建设标准清单》《乡级应急装备配备及救灾物资储备指南》等多项地方实践标准，从人员配备、场地建设、物资储备、工作流程等方面作出明确规定，为基层应急管理工作提供具体的操作指南。在常态化建设上，建立“日常检查+专项督查+年度考核”的督导机制，日常检查由各级应急管理部门负责，通过定期巡查和不定期抽查的方式，及时发现和解决基层应急管理工作中存在的问题；专项督查则针对特定时期、特定领域的应急管理工作予以开展；年度考核将应急管理工作纳入市县经济社会发展综合考核体系，设置隐患排查整改率、群众满意度等具体考核指标，并实行“一票否决”制。与此同时，引入第三方评估机构，定期评估基层应急管理工作，其评估结果成为改进工作与干部奖惩的重要依据。这种将“硬考核+软评估”相结合的监督手段，能够有效提高基层政府对落实应急规制保障的重视程度和执行力度。在长效机制的建设上，要重视制度的可持续性和适应性。一方面，建立基层应急规制保障的动态调整机制，根据经济社会发展和应急管理形势的变化，及时修改完善相关制度。另一方面，要加大对基层应急管理的投入，建立稳定的财政保障机制，省级财政每年针对基层应急设施建设和人员培训安排专项资金，促使基层应急规制保障有充足的资金支持。这种“法治固根本、标准提质量、考核强责任”的制度体系，为基层应急管理提供了持久动力，进一步筑牢公共安全基础屏障。

　　（作者：翟慧杰 单位：中共河南省委党校公共管理教研部）