编者按：“十五五”时期是我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键阶段，意义重大。为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，精准把握国家宏观战略导向，为中原儿女奋进新征程、谱写新篇章提供强大的理论指引和思想支撑，今日起，大河网学术中原联合河南省科学院地理研究所《地域研究与开发》期刊，推出特别策划《擘画“十五五” 问道新征程》，特邀省内外专家学者对“十五五”规划的时代背景、核心内涵及战略路径展开权威解读与学理阐释，并紧密结合河南省实际情况，为河南在“十五五”期间把握机遇、应对挑战提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。

与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”规划建议明确提出“加快建设金融强国”并进行了系统部署，这是在“十四五”金融业发展成果基础之上进行的全面战略性升级。贯彻落实这一重要部署，必须从理论上深刻把握建设金融强国的战略谋划，从实践上努力探索建设金融强国的实现路径，这不仅是做好新时代金融工作的根本要求，也是走好中国特色金融发展之路、推动金融高质量发展的基本内核。

一、以体制机制创新和能力水平提升落实党对金融工作的全面领导

“十五五”规划建议明确提出“坚决维护党中央权威和集中统一领导，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，把党的领导贯穿经济社会发展各方面全过程，为我国社会主义现代化建设提供根本保证”。

（一）坚持党对金融工作的全面领导

金融系统应以体制机制创新和能力水平提升有效落实党对金融工作的全面领导。首先要完善党领导金融工作的体制机制。“党的领导制度是我国的根本领导制度”，党的领导体制机制是落实党的领导制度的有效方式，在金融领域坚持党的领导就要不断完善党领导金融工作的体制机制，通过组织嵌入和制度嵌入把党的领导制度内嵌于金融工作的各领域各环节。

在宏观层面，既要充分发挥好中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、中央金融委员会的职能作用，坚持党中央对金融工作的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实，把好金融改革方向，完善金融制度框架，优化金融政策环境；又要充分发挥好中央金融工作委员会的职能作用，完善金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，以加强和完善党的领导为金融工作保驾护航。

在微观层面，以《中国共产党章程》和《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等法律为依据，不断加强各类金融机构的党建工作，提高党组织在金融领域的覆盖面，强调党的组织在同级组织中的领导地位，把党的领导内嵌于现代金融企业制度，进一步完善重大问题的决策前置程序、党委会与董事会的交叉任职制度等制度安排，确保党的领导在微观金融市场主体落地生根。

（二）不断提高党领导金融工作的能力和水平

在当前复杂多变的国际国内经济金融形势下，提高党领导金融工作的能力和水平是坚持党对金融工作全面领导的前提和基础。党的各级领导干部应在系统学习和准确把握习近平经济思想和习近平关于金融工作的重要论述的基础上，深化对建设金融强国的时代背景、价值取向、政治保障、根本宗旨、主题主线、内外关系、工作基调等一系列重大问题的认识，不断强化系统思维，提高对经济与金融、政治与金融、发展与安全、国内与国际等多方面因素的统筹谋划能力；不断强化法治思维，完善金融领域法律体系，提高金融治理的市场化、法治化、国际化、标准化能力；不断强化专业思维，加强对金融专业知识的学习，深化对金融发展规律和本质的认识，提升金融治理专业化水平；不断强化底线思维，加强对国际金融风险传递和国内房地产、中小金融机构、地方债务等金融风险多发领域的监测和预警，提升金融风险的防范和处置能力。

二、以保持货币政策稳健和支持重点领域发展为核心落实金融服务实体经济的根本宗旨

“十五五”规划建议明确提出“完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制”。

（一）始终保持货币政策的稳健性

经济高质量发展离不开良好的货币金融环境，始终保持货币政策的稳健性是金融为经济社会发展提供高质量服务的首要任务。

首先应充分发挥货币政策跨周期、逆周期调节作用，既要运用各类货币政策工具做好逆周期调节，熨平短期经济波动，确保经济在合理区间内运行，又要与财政政策、产业政策、就业政策、科技政策等调控政策协调配合，做好跨周期调节，解决好产业结构调整、经济动能转换、防控系统性风险等长期性问题。经济运行的短期波动和长期优化调整并行决定着短期逆周期调节应纳入长期跨周期调节的框架内统筹合理安排。

其次要根据宏观经济发展形势和微观市场主体需要，精准把握货币投放力度和节奏，确保货币信贷投放总量适度、节奏平稳，社会融资规模合理增长，既要保持市场流动性合理充裕，更好满足实体经济发展的资金需求，又要防止大水漫灌引发的资金空转、通货膨胀和资产泡沫等问题。

（二）加强金融对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持

经济高质量发展的目标是解决好发展不平衡不充分问题，加强金融对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持是金融为经济社会发展提供高质量服务的客观要求。

首先，在货币供应总量合理适度的前提下，要不断优化资金供给结构，提高资金使用效率。资金供给结构要顺应国家产业政策和区域政策导向，把有限的资金更多地用在转型发展、科技创新、先进制造、绿色发展、支农支小等领域。这些领域大多存在投资风险大、收益率低、回收期长等天然弱势，仅依靠金融市场机制的配置很难满足其资金需求，客观上需要货币政策的引导，借助货币政策工具促进金融资源加大对这些领域的支持力度。中央金融工作会议提出要“充实货币政策工具箱”，其中一个重要方面就是要不断创新结构性货币政策工具，适度扩大结构性货币政策工具的使用范围和规模，引导金融机构调整优化贷款结构，畅通货币政策传导机制，更好发挥再贷款再贴现在支农支小、科技创新、绿色发展、普惠养老等领域的作用。

其次，完善多层次资本市场体系，更好地服务创新驱动发展。从融资结构看，我国长期保持以银行为主导的间接融资体系为主、以资本市场为主导的直接融资体系为辅的金融体系结构，在有效动员社会资本方面发挥了重要作用，为改革开放以来的经济发展奇迹提供有效资本支持。随着以创新为核心的新发展理念的提出和贯彻落实，需要构建在功能上更加适合创新驱动发展的金融体系。实践证明，资本市场的风险识别和风险配置功能与科技创新的特征高度契合，能够为创新驱动发展提供更有效的资本支持。构建多层次资本市场，完善资本市场枢纽功能，大力发展天使投资、风险投资、私募投资等权益性投资，提高直接融资占比，为创新驱动发展营造更加有利的金融环境。

三、以深化金融体制改革和推进金融高水平开放为动力推进金融高质量发展

“十五五”规划建议明确提出“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”。

（一）改革是金融强国建设的重要动力源

坚持市场化、法治化、国际化原则深化金融体制改革，完善现代金融机构和市场体系，是促进金融高质量发展的必由之路。

首先，按照高度适应性、竞争力和普惠性要求进一步完善现代金融机构体系。支持大型国有商业银行按照国际一流商业银行标准深化改革，提升管理水平和金融服务能力，为国际国内循环提供高质量金融服务；支持中小银行和农村信用社深化现代金融企业制度改革，完善公司治理，以服务小微和“三农”为重点，发挥好管理层级少、贴近市场和客户的优势，探索与大型银行的错位发展；强化政策性金融职能定位，支持政策性金融机构加大对符合国家发展规划和产业政策导向的重大项目的融资支持力度，继续实施政策性业务与商业性业务分账管理，提升政策性金融机构支持国家战略的能力；支持头部券商通过业务创新、集团化经营、并购重组等方式做优做强，打造一流投资银行和投资机构，支持投资银行在业务体系、综合服务能力、国际化水平和风险管理等方面进一步提升，积极培育机构投资者，为实体经济提供多元产品支持。

其次，打造统一规则、协同发展的金融市场体系。在进一步规范和优化间接融资市场的同时，重点围绕提高直接融资占比，大力发展多层次资本市场，健全资本市场投融资功能，聚焦支持高水平自立自强，推动股票、债券和期货市场的协调发展。深化股票发行注册制改革，完善股票发行、上市、交易、重组和退市等相关基础性制度，促进股票市场健康稳步发展；以深化债券注册制改革为牵引，进一步完善债券市场发行、交易和管理制度，加强债券市场监管，做好房地产、城投等重点领域债券风险防控，推动股权融资和公司债券、ABS（资产支持证券）、REITs（不动产投资信托基金）协同发展，以现代金融机构和市场体系支撑金融强国建设。

（二）推动金融高水平开放是促进金融高质量发展的另一动力源

改革开放以来，我国稳步推进金融业对外开放，取得了明显成效，但与中国经济的对外开放程度相比，金融业的开放相对滞后。国际化是金融强国建设的重要目标和基础支撑，金融国际化水平主要体现在人民币国际化和金融市场特别是资本市场的国际化两个方面。党的十八大以来，人民币作为储备货币、支付货币的国际化水平不断提高，未来应依托高水平对外开放，打通人民币国际化发展的制度性障碍，与国际贸易和国际产业分工相配合，提升人民币在国际结算和国际投融资中的地位，大力发展直接融资市场，提升人民币载体货币职能，并随着中国经济规模、汇率市场化、国际金融投资的发展，提升人民币锚定货币地位，增强跨境人民币业务服务实体经济能力。

在推进金融市场开放方面，应进一步落实好外资金融机构准入前国民待遇和负面清单制度，推进信用评级体系和支付清算体系等金融基础设施的开放，在进一步扩大银行、证券、保险等传统金融领域准入空间的基础上，推动资产管理等领域的开放，按照比较优势原则加快推进中资金融机构“走出去”，积极推动在金融规则、规制、管理、标准等方面与国际互联互通，对标国际普遍性金融规则，加快国内金融制度创新，完善有利于投融资和贸易便利化的金融制度安排，积极参与国际金融规则的制定与遵守，维护国际金融秩序。

值得注意的是，尽管金融开放可以扩大金融市场、提高金融效率、优化金融服务、提升国际金融竞争力和影响力，但同时跨境资本流动也会对国内金融稳定性造成更大冲击，影响汇率稳定，国际金融大国货币政策的溢出效应对我国金融政策的独立性也会造成更大影响，国际金融风险的传染性也会更加直接，因此，在推进金融高水平开放的同时要坚持审慎原则，坚持稳中求进工作总基调，统筹好金融开放与安全。

四、以守牢不发生系统性金融风险为底线全面加强现代金融监管

“十五五”规划建议明确提出“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行”。

（一）提高金融监管的有效性是加强现代金融监管的核心目标

《党和国家机构改革方案》推动了新一轮金融监管体制改革，中央金融委员会、中央金融工作委员会、国家金融监管总局等机构的成立和职能调整，进一步完善了金融监管体制，为实现“依法将各类金融活动全部纳入监管”奠定了体制基础。体制改革的效能要转变为金融治理的效能，要在结合国际金融监管改革思路和中国金融监管实践的基础上，全面完善包括机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管和持续监管在内的“五位一体”金融监管体系。

从完善金融监管职能视角出发，统筹好机构监管和功能监管。在现有以机构监管为主的监管框架内，充分发挥功能监管标准统一、覆盖面广的优势，弥补机构监管可能存在诱发监管套利、监管重叠和监管真空并存等问题的不足，提升监管有效性。

从完善金融消费者权益出发，完善行为监管体系。构建中国特色的“双峰监管”框架，既要从宏观层面确保金融体系的稳定性，守住不发生系统性金融风险的底线，又要从微观层面加强对金融机构和金融从业人员的行为监管，防止金融欺诈和不公平交易，维护金融消费者权益，落实以人民为中心的金融发展思想。

从金融监管“实质重于形式”的原则出发，做好穿透式监管。目前穿透式监管主要体现在两个方面，一是针对资管产品多层嵌套问题所做的产品穿透式监管，加强对资管产品的底层资产结构和投资逻辑的掌握；二是针对金融机构股权代持、隐形股东等问题所做的股权穿透式监管，可以有效把握金融机构的最终实质性股权结构。为提升金融监管有效性，应进一步扩大穿透式监管的应用范围，推动机构监管、功能监管、行为监管与穿透式监管相结合，透过现象看本质，更好发挥监管效能。

从监管政策的稳定性和监管行为的连续性出发，做好持续监管。持续监管是在相对稳定的监管政策框架下对金融活动实施全过程动态监管，以确保对金融风险的早识别、早预警、早发现、早处置。应结合巴塞尔银行监督管理委员会提出的银行业持续监管制度安排和我国金融领域持续监管实践，适应金融高质量发展要求，完善持续监管制度框架体系，在机构监管、功能监管和行为监管中落实好持续监管。

（二）守牢不发生系统性金融风险底线是加强现代金融监管的根本目标

当前，有效防范化解房地产、中小金融机构和地方债等重点领域金融风险是重中之重。

房地产风险主要来源于高负债、高杠杆、高周转的传统房地产经营模式，防范化解房地产风险，短期要按市场化、法治化原则满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，加强房地产企业主体监管和资金监管，鼓励企业兼并重组，逐步出清风险；长期要深化土地供给制度、房地产信贷制度、房地产开发和销售制度等制度性改革，探索房地产发展新模式，形成房地产与金融的良性循环。

中小金融机构风险主要源于其资本金规模小、法人治理不完善、经营范围有限等方面，防范化解中小金融机构风险需要多渠道补充中小金融机构资本金、优化股权结构、加强股东穿透式监管、完善法人治理机制和自我求助机制，从源头上防范风险。

构建和完善市场化、法治化、常态化的风险处置机制和专业化的风险处置机构，及时处置高风险中小金融机构风险，避免风险传递外溢。地方政府债务风险主要源于地方政府收入下滑和支出刚性增长之间的矛盾，债务风险总体可控，但区域结构风险、专项债偿债风险和隐性债务风险突出，应按照市场化、法治化原则，通过债务置换、债务重组、债务展期等方式缓解地方政府偿债压力，并通过完善政绩考核制度、深化中央与地方财权事权和支出责任划分改革，构建有利于促进地方发展的税收制度和债务制度，加快建设有利于统筹发展和安全的地方政府债务管理机制。

（作者：陈轶丽，中共河南省委党校经管部副教授）