截至2024年底，我国60岁以上人口占比达22%，已正式步入中度老龄化社会。与此同时，以生成式人工智能、元宇宙等为代表的数字技术浪潮席卷而至，为智慧养老的发展带来了新的可能。然而，在老龄化与信息化叠加的时代背景下，“数字鸿沟”仍是横亘在众多老年人面前的现实难题，扫码支付、网络购物、智能设备使用……这些年轻人习以为常的数字化操作，对于老年人来说却困难重重，也让智慧养老在实践中面临“技术先进、服务滞后”的窘境。

要破解这一难题，政策引领至关重要。只有厘清政策的演进路径与发力重心，才能为智慧养老的未来指明方向。为此，本研究对2011年至2024年国家与地方层面共690份智慧养老政策展开深度分析，致力于回答以下问题：我国的智慧养老政策经历了怎样的演进历程？当前的政策着力点何在？未来将如何破解数字鸿沟、推动智慧养老实现高质量发展？

一、智慧养老发展的现实困境

（一）产业运作的商业模式可持续性不足

我国智慧养老产业较发达国家而言起步较晚，尚未形成有效、可持续的商业运作模式。当前市场的运营模式以企业运营、政府购买为主，政府仍是核心资金投入主体，社会资本介入力度明显不足。多数企业因投入资本大、回收期长等现实因素普遍持观望态度，不敢贸然入局。尽管老年群体数量、养老需求在不断增长，但受经济收入水平、传统养老观念等因素制约，老年人的潜在需求向有效需求转化不足，难以吸引足够的社会资本介入智慧养老产业。同时，电商、商场超市、机构、社区等智慧养老产品和服务的集成平台也会根据产业发展的实际情况采取具体方案，以政府为主导的社区和机构仍是目前提供智慧养老产品和服务的主要平台，相对比较单一。因此，智慧养老产业亟待形成系统完善、可持续的商业运作模式，缓解企业生存压力，实现智慧养老产业的盈利目标。

（二）数据信息资源共享共用存在现实阻碍

智慧养老的发展需民政、卫生健康、工信、人社等多部门协同参与，但目前跨部门间缺乏有效的沟通、协调与对接机制，数据信息资源共享共用难以实现。首先，以部门为中心的政务信息化发展形成许多条块分割的“信息孤岛”，各部门信息系统互不连通，数据标准各异，且因部门权益、数据安全与隐私保护等因素考量，跨部门数据共享意愿不足。其次，业务管理呈现“政出多门”的碎片化特征，缺乏顶层统筹协调机制与统一业务规范。各部门依其职能分散推进平台建设、产品研发与服务试点，导致政策资源分散，服务链条断裂，难以形成面向老年人的整合性、一站式解决方案，严重制约了整体服务效能与资源配置效率。最后，智慧养老产业宣传引导不到位。目前智慧养老的发展理念、产业优势、重要价值等尚未被多数老年人充分认知与接纳，再加之智慧养老的数据信息可能涉及老年人的隐私，老年人在尚未完全信任智慧养老服务的情况下担心个人数据共享引发安全风险，不愿将个人的数据信息进行共享，这也成为数据资源整合与共享的重要梗阻。

（三）产品与服务存在供需错配的结构性矛盾

随着老年人口规模的增加，智慧养老市场面临深刻的供需结构性矛盾，产品与服务的供给难以满足老年人多元化的需求。从需求侧来看，当前智慧养老需求呈现多类型、多层次、个性化的特征。但老年群体受传统消费观念、数字技能缺失及支付能力限制，对智慧养老产品和服务的认知和使用程度较低，消费认知和消费能力存在严重不足，导致有效需求降低。从供给侧来看，产品研发与真实需求严重脱节，部分智慧养老产品与服务陷入“叫好不叫座”的困境。当前，产业发展尚未形成完善机制，产品和技术的成熟度不足、供给产品品类较少、供给服务内容不丰富，甚至一些产品和服务定价较高，已经远远超出了大多数老年人所能承受的消费能力，抑或在使用上太过复杂，导致文化程度较低的老年人运用困难。这种供需错配的结构性矛盾，导致供给不能满足需求，有效需求又会影响供给，如果这一矛盾不能有效解决，将进一步加剧智慧养老的困境。

二、政策转型：从“产业思维”到“服务思维”

面对上述困境，政策层面正经历从“产业思维”向“服务思维”的深刻转型。通过对智慧养老政策文本的系统性分析，可以清晰地看到政策发展脉络和政策重心的变化趋势。

（一）政策演进的三阶段：启蒙、探索与成长

我国智慧养老政策的发展经历了三个阶段：启蒙阶段（2011—2016年），政策主要着眼于“智慧养老”概念的引入和产业布局的初步探索，关注如何利用信息技术为养老赋能。探索阶段（2017—2022年），随着“十三五”规划的推进，智慧养老政策开始密集出台，重点转向智慧养老服务平台的建设与医养结合等模式的试点，试图打通资源壁垒。进入成长阶段（2023—至今），在“十四五”规划的整体指引下，智慧养老政策焦点明显从“建平台”转向“用平台”，从“促产业”转向“优服务”，更加关注服务的可及性、精准性与老年人的实际体验。

（二）政策主题的热点变迁

通过对海量政策文本的主题挖掘发现，当前智慧养老政策主要聚焦于七大主题，对每个主题精选10个最具代表性的主题词，根据主题词对7个主题进行归纳和标识，并为每个主题提供具体名称，如表1所示。

对主题进行概率统计发现，“医养结合服务”的相关文件数量最多、关注度最高，这充分体现了国家对老年人健康核心需求的回应。而更具启示意义的是主题的热点变化，2011年至2024年我国智慧养老政策主题强度的变化趋势如图1所示。

图1 2011—2024年我国智慧养老政策主题演化趋势

整体而言，我国智慧养老政策主题可以划分为三个类型，其中，Topic 1（养老数字化）、Topic 2（智慧助老服务）、Topic 5（智慧养老基础保障）、Topic 6（智慧养老产品）的主题强度呈现总体上升趋势，Topic 0（智慧养老平台）和Topic 4（医养结合服务）呈现波动趋势，而Topic 3（智慧养老产业创新）则呈现总体下降趋势。

关于上升型主题，Topic 1（养老数字化）、Topic 2（智慧助老服务）和Topic 6（智慧养老产品）三个主题的主题强度总体不高，但呈现出较为稳定的小幅增长，说明这些主题受到持续的关注，并且关注程度稳步上升。Topic 5（智慧养老基础保障）的主题强度在启蒙阶段处于中等水平，后续主题强度有明显的上升趋势。表明这四个主题是近期智慧养老政策备受关注的主题，可能是智慧养老未来的发展趋势。

关于波动型主题，Topic 0（智慧养老平台）在2014年出现了大幅度的波动，随后呈现出较为平稳的小幅波动趋势。而Topic 4（医养结合服务）的主题强度在整个时间序列中表现为急剧的上升与下降波动。这两个主题的波动可能是由政策推动所引起的，从而导致在短期内出现强度高峰。然而，这些主题的强度在智慧养老发展不确定性时可能出现骤降，这是因为相关领域的变革需要时间和努力实现可持续发展。

关于下降型主题，Topic 3（智慧养老产业创新）区别于其他主题有明显的下降趋势。在初期，该主题的强度较高，随后经历了波动式的下降，并且逐渐趋于稳定。这种下降趋势说明了政策关注点发生了转变，对于智慧养老产业创新的研究从理论维度转向了应用维度。具体而言，随着智慧养老的发展，早期智慧养老产业积累的科技创新成果，如智慧养老平台和智能化设备，已逐步融入实际应用，导致政策关注转向这些更加具体的领域。

通过主题热点的变化趋势，可以看出政策重心从宏观的产业培育转向微观的、关乎老年人切身感受的服务保障与产品应用。早期的“产业思维”更多考虑的是如何把智慧养老作为一个新兴产业来培育，关注的是产值、规模、技术创新，而现在的“服务思维”则把老年人的真实需求和体验放在首位，关注的是服务是否可及、是否适用、是否有效。这种转变的发生是必然的：一方面，经过多年的实践探索，政策制定者逐渐认识到单纯的技术导向无法解决养老服务的根本问题；另一方面，老龄化形势的加剧和“数字鸿沟”问题的凸显，也倒逼政策必须更加务实、更加精准。

（三）政策路径的双重变革

政策的演进并非随机而为，而是沿着清晰的路径向“适老”与“融合”的目标迈进。

“适老”路径：从“技术本位”到“老人本位”。在智慧养老发展初期，政策的重点放在技术的推广应用上。这种“技术本位”的思路在实践中遇到了很大阻力——很多老年人面对复杂的技术设备望而却步。现在的政策导向正在发生根本转变，通过分析政策文本的演变，我们发现了一条清晰的“适老”路径：政策关注点从基础设施建设转为技术应用，再到综合服务体系构建，体现了政策从“供给导向”到“需求导向”的深刻转变，核心就是让技术更好地适应老年人，而不是让老年人去适应技术。比如，最新的政策特别强调“适老化改造”，要求智能设备必须具备“一键操作”“语音控制”“大字体显示”等特色功能。

“融合”路径：从“单兵突进”到“协同作战”。智慧养老涉及多个领域，需要各个部门的协同配合。然而在实践过程中，“各管一段”的现象相当普遍——民政部门负责养老服务，卫健部门主管医疗健康，工信部门关注技术产品，这种分割状态导致资源难以整合。通过对政策文本的分析，我们还发现了一条“融合”路径。具体表现在三个层面的融合：一是服务资源的融合。政策鼓励将医疗、护理、康复、生活照料等服务资源整合到统一的智慧养老平台上，为老年人提供一站式服务。二是部门职能的融合。最新政策特别强调建立跨部门协作机制，明确要求“打破信息壁垒”“实现数据共享”。多部门联合发文的比重显著上升，体现了协同治理的思路。三是线上线下的融合。政策引导建立“线上快速响应、线下精准服务”的运作模式，确保智慧养老不是停留在手机App上，而是真正落实到老年人的日常生活中。

三、完善智慧养老发展的对策建议

基于对政策演变规律的深入分析，结合智慧养老发展的实际情况，为推动我国智慧养老实现高质量发展，提出以下对策建议：

（一）强化顶层设计，构建动态前瞻的政策调适机制

为破解政策“响应滞后”与“事件驱动”的困境，需要推动治理模式从“被动应对”向“主动谋划”升级。一是建立“国家—省—市”三级联动的智慧养老政策动态评估与仿真平台，定期对政策效果进行量化评估与前瞻模拟，实现政策的精准预判与动态优化。二是推动形成“中央定标、地方探路”的弹性政策体系，鼓励有条件省份开展服务模式、数据标准、支付机制等方面的创新试点，将成熟经验及时转化为全国性政策。三是设立跨部门政策协调小组，统筹民政、卫健、工信等部门在智慧养老领域的政策制定与资源投放，提升政策执行的协同性与系统性。

（二）打破数据壁垒，构建统一共享的协同治理体系

针对“信息孤岛”与部门协同不足的核心堵点，需在数据整合与主体协同上重点突破。一是政府要发挥统筹主导作用，建立统一规范的数据共享机制，明确数据目录、接口标准与隐私保护要求，实现信息数据的共享共用。二是推动社区智慧养老中心与周边单位、企业、志愿服务组织建立合作关系，形成“一核多元”的服务网络。比如，与医疗机构合作提供远程医疗服务，与家政公司合作提供上门服务，与志愿服务机构合作共同组织文化活动等。二是加快建设全国一体化的智慧养老公共服务平台，以“老年人数字画像”为核心，强制推动健康档案、护理资源、社保支付等关键数据的跨部门、跨区域共享。三是推广“数据靶向”服务模式，通过对脱敏后的群体数据进行分析，精准预测区域养老需求，提升资源配置效率。

（三）推动服务精细落地，打造分层分类的供给体系

为解决“供需错配”的结构性矛盾，必须推动服务从“普惠覆盖”走向“精准响应”。一是建立分龄、分层、分区域的智慧养老服务清单，重点区分高龄失能老人与低龄健康老人的差异化需求，实现个性化与精细化的服务供给。二是推广“产品+服务+保险”一体化模式，将成熟的适老产品（如一键呼叫设备、智能监测仪等）纳入长期护理保险目录，减轻老年人经济负担。三是强化社区在服务落地中的枢纽作用，形成“15分钟智慧养老生活圈”，整合医疗、家政、送餐、文娱等资源，为老年人提供“线上预约、线下即享”的一站式服务。

（四）培育专业人才，构建“教育—职业—社会”多元支撑网络

智慧养老的发展离不开专业人才支撑，需加强智慧养老人才培养体系建设。一是鼓励高校开设智慧养老交叉学科，推动企业、培训机构与社区合作开展职业技能认证与继续教育。二是推广“时间银行”互助养老模式，鼓励低龄老人服务高龄老人，形成“老有所为”与“老有所养”的良性循环。三是完善人才激励机制，通过岗位补贴、税收优惠、评先评优等方式提升养老服务职业的社会认同与薪酬吸引力，吸引青年人才加入智慧养老事业。

【作者：田晓 庄梦真 单位：郑州大学管理学院 本文系河南省自然科学基金《电子健康服务适老化信息障碍形成机制与协同治理研究》（项目编号：252300420952）阶段性研究成果】