实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。2020年，在党的十九届五中全会上城市更新行动被确立为国家级战略，标志着我国城镇化从增量扩张向存量优化的转型。该行动以新发展理念为引领，通过系统性改造老旧城区、活化工业遗产、完善基础设施等手段优化城市空间资源配置，重点解决环境污染、交通拥堵等“城市病”。“十四五”时期，累计改造城镇老旧小区24万多个、4000多万户、惠及1.1亿居民。改造老旧街区6500多个、老旧厂区700多个，为市民创造更好的生活空间、更新的消费场景、更多的创业空间。

2025年8月15日，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，提出要“科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中也提出：“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”在实施城市更新的过程中，需要政府、企业、社会组织、居民等多个利益相关方共同参与决策和实施，通过多元主体参与可以有效提升决策的科学性，提高资源利用效率，增强各方的理解和信任，激发社会各界参与城市更新的积极性和创造力。

一、多元主体参与城市更新的困境和挑战

在城市更新具体实施过程中，多元主体参与面临一系列困境和挑战。主要表现在以下三个方面：

（一）多元主体难以形成目标共识

多元主体参与城市更新的核心是形成共识，但这在实践中极其困难。不同主体有着截然不同的知识背景、利益诉求和价值观念，这使得共识构建过程充满张力。居民最关心自身居住条件的改善、财产权的保障、拆迁补偿多少、社区邻里关系的维系以及生活成本的稳定，他们追求的是“安居乐业”。政府追求城市形象提升、经济发展、税收增加、基础设施完善、社会稳定和历史文化保护等多重政策目标，其目标是“综合效益最大化”。开发商和投资方的核心诉求是经济效益和投资回报，他们关注项目的盈利能力、开发周期、资金周转速度和市场风险。社会组织以及相关专家更关注公共价值，如社会公平、文化传承、生态可持续、公众权利保障等，有时会与速度和效率目标产生冲突。而商户或者租户关心更新期间的经营中断损失、更新后的租金成本、客流变化以及商业环境的稳定性。各主体的目标和诉求不同，势必引起很多冲突。如居民的“赔偿诉求”与开发商的“成本控制”冲突，政府的“风貌保护”要求与开发商的“高容积率”需求冲突，专家的“理想化设计方案”与居民的“实用主义”需求冲突等。如何协调冲突、达成共识，是多元主体参与城市更新的一大困境。

（二）多元主体参与城市更新机制不健全

城市更新是一项系统性、综合性的实践，需要经历制定方案、征询意见、社区登记、施工设计和审批等环节，每个环节都涉及多个治理主体，这就需要引入制度协调多元主体的利益、规范主体行动以及化解多元主体纠纷，但目前城市更新的制度还不健全，难以形成制度化、常态化、有实效的参与机制，严重影响了多元主体参与城市更新的成效。一是参与机制不完善，何时参与、如何参与缺乏具有法律效力的、清晰规定的参与流程和议事规则。参与的形式、频率、代表的产生方式、意见的反馈和采纳机制等都充满随意性，导致参与沦为“走过场”。二是利益共享制度需优化。从整体来看，城市更新是一个普惠性民生工程，能够对社会产生持续性的正效益。但是很多居民对城市更新的价值意义存在认识误区，对城市更新的社会效益视而不见。由于利益共享理念的弱化，社区居民之间的利益分散、需求差异化愈加严重，加剧了多元主体协同治理困境。三是多元协商机制不健全。有效的多元协商需要中立的第三方专业机构（如社区规划师、协导员、专业社会组织）进行引导，他们能搭建沟通桥梁，翻译专业语言，平衡各方话语权，设计创造性的解决方案。但目前这类力量在我国城市治理体系中仍非常薄弱，且缺乏稳定的资金支持。

（三）多元主体参与城市更新合力不足

当前，城市更新各主体之间的联动性不足，因利益诉求、权责机制、沟通渠道等多重矛盾，治理合力往往难以形成，成为制约更新进程的关键瓶颈。调研发现，城市更新中存在党组织悬浮化、政府部门间协调无序化、社会组织边缘化、居民游离化等问题，使多元主体难以形成治理合力。当前缺乏明确的制度规范界定各方权责边界，政府既当 “管理者” 又当 “协调者”，易出现过度干预或监管缺位；企业在执行中缺乏有效约束，公共责任落实乏力；居民参与多停留在末端咨询环节，缺乏决策参与权，诉求表达渠道不畅。同时，各方信息不对称普遍存在，政府规划信息公开不充分、企业项目细节不透明、居民诉求缺乏有效传递途径。另外，参与主体的能力与资源不均，相比组织严密、资源充沛的政府和企业，居民通常是原子化的个体，缺乏有效的组织载体来整合意见、委派代表、进行专业谈判。这使得他们在参与中处于结构性弱势。这些问题最终导致城市更新陷入 “政府主导吃力、企业参与功利、居民配合消极” 的困境，治理效能大打折扣，甚至引发社会矛盾，阻碍城市更新的良性推进。

二、多元主体参与城市更新的路径

针对多元主体参与城市更新的三大困境，需要从共识凝聚、机制完善、合力构建三个维度精准施策，实现多元主体的协同与耦合。

（一）锚定利益交集，凝聚目标共识

首先要建立诉求清单化管理体系。以社区为单位开展全覆盖调研，梳理居民、商户、企业等主体的核心诉求与次要诉求，形成分类清单。按照 “公共利益优先、个体诉求兼容” 原则，筛选各方利益交集（如居住环境改善、商业活力提升、城市功能优化等）作为更新项目的核心目标，明确不可突破的底线标准（如拆迁补偿基准、公共配套比例等）。其次可推行“利益绑定”激励模式，将企业经济效益与公共利益实现程度挂钩，例如把绿地、养老、教育等配套设施建设质量纳入项目考核，与容积率审批、后期运营权限直接关联；为居民设计长期收益共享机制，如通过社区股份合作社参与更新项目增值分红，或给予商铺优先租赁权，让居民从 “被动配合” 转为 “主动参与”。最后要培育社区公共精神，凝聚价值共识。要在社区建立信任、互惠的关系网络，促进社区主体的相互理解和沟通，以此构成主体的合作关系。以信任为媒介建立的主体关系圈层，成员之间能够积极合作、共同行动，最终实现互惠共赢。

（二）补齐制度短板，健全参与机制

首先要完善多主体参与机制，明确法定参与流程。通过地方立法或政策文件，界定多元主体参与的关键节点（如规划草案公示、补偿方案制定、施工方案调整），规定参与形式（如听证会、议事协商会）、代表产生方式（如社区民主选举）、意见反馈时限及采纳情况公示要求，杜绝 “走过场” 式参与。其次要优化利益共享制度。建立城市更新增值收益返还机制，从项目土地出让金、增值税收中提取一定比例设立 “社区发展基金”，专项用于社区公共设施维护、弱势群体帮扶、居民技能培训等；对积极配合更新工作的居民、商户给予物业费减免、经营补贴等即时性奖励，强化利益共享感知。最后要完善多元协商机制。培育第三方专业协调力量，将社区规划师、专业社会组织纳入城市更新治理体系，由政府通过购买服务方式给予稳定资金支持。明确第三方机构 “中立协调者” 角色，负责翻译专业规划语言、平衡弱势主体话语权、设计多方共赢方案，例如针对老城区更新，协调居民 “留改拆” 诉求与历史风貌保护要求，提出微改造、渐进式更新方案。

（三）厘清权责边界，提升协同联动合力

首先要界定多元主体权责清单，以“政府引导、企业主导、居民主体、社会参与”为原则，明确各方职责。政府负责规划管控、政策制定、监管执法，不得过度干预企业合法经营与居民合理决策；企业承担项目建设、资金投入、运营维护的主体责任，需严格履行公共配套承诺；居民享有决策参与权、监督举报权、利益保障权，同时需遵守规划要求与搬迁约定；社会组织负责沟通协调、诉求传递、专业支持。其次要搭建全流程信息公开平台。建立城市更新项目专属数字化平台，实时公开规划文件、资金使用情况、施工进度、补偿标准、意见采纳结果等信息，开通线上留言、投诉举报通道，确保信息对称。定期召开线下信息发布会，由政府、企业联合回应各方疑问，消除猜忌与抵触情绪。最后要构建常态化联动议事机制。成立由党组织牵头，政府相关部门、企业代表、居民代表、商户代表、社会组织组成的“多元协同委员会”，每月召开一次议事会议，协调解决实施过程中的突发问题（如施工扰民、补偿争议等）。建立纠纷快速化解通道，引入人民调解、行政调解、司法调解联动机制，高效处置矛盾冲突，避免项目停滞。

（作者：郭晓莉 单位：中共河南省委党校）