摘要：河南省具有深厚的文化底蕴与丰富的旅游资源，应发挥法治固根本、稳预期、利长远作用，保障河南文旅产业成为满足人民美好生活需要的幸福产业。为此，需进一步健全文旅法规制度夯实幸福产业基础、创新综合执法机制提升市场监管效能、强化司法护航作用保障消费者合法权益、提升全民守法意识共建文明旅游环境。

关键词：文旅产业；河南省；幸福产业；法治保障

2025年5月，习近平总书记在河南考察时强调指出：“文旅融合前景广阔，要推动文旅产业高质量发展，真正打造成为支柱产业、民生产业、幸福产业。”这一重要论断，立足新发展阶段和人民美好生活需要，对河南文旅产业的发展方向、功能定位和价值目标作出了高度概括和科学指引，为新时代河南推进文化和旅游深度融合、实现文旅产业转型升级提供了根本遵循和行动指南。这一重要讲话更加突出文旅产业在稳增长、惠民生、促幸福中的综合功能，彰显了文旅领域以人民为中心的发展思想。在此背景下，推动文旅产业高质量发展，不仅意味着产品供给更加丰富、服务质量持续提升，更要求产业运行更加规范有序、发展环境更加公平透明、公众权益得到更加充分有效的保障。文旅产业链条长、参与主体多、公共属性强，既涉及文化资源保护、市场秩序维护，也关乎消费者权益保障和社会公共利益实现，客观上离不开稳定、可预期的法治环境。只有充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，通过完善制度供给、优化治理方式、强化权利救济，才能在促进文旅产业创新发展的同时有效防范风险、化解矛盾，使文旅产业真正成为人民群众可持续享有、普遍受益的幸福产业。

一、河南将文旅产业打造成为幸福产业的现实需求

“幸福产业”，就是以满足人民群众对美好生活的向往为宗旨，通过提供高品质的文化和旅游服务，增强人民群众的获得感、幸福感和满意度。这一定位体现了以人民为中心的发展思想，要求我们把满足人民精神文化需求、提高生活品质作为文旅产业发展的出发点和落脚点。幸福产业强调以人为本，将提升人民福祉作为产业发展的价值追求，不仅关注经济效益，更注重社会效益和民生价值。河南历史文化底蕴深厚、旅游资源丰富，是中华文明的重要发祥地，拥有龙门石窟、殷墟等5处世界文化遗产、420处全国重点文物保护单位以及众多自然人文景观，在全国文旅版图中占有举足轻重的地位。近年来，随着居民收入的提高和消费升级，文化旅游已成为大众美好生活的重要内容。推动河南文旅产业成为人民群众的幸福产业，是践行以人民为中心的发展思想、增进民生福祉的重要举措。这既需要依托河南独特的文化资源禀赋和厚重历史底蕴提供更多高品质文旅产品，让人民共享文化遗产保护利用和旅游发展的成果；也需要以推动高质量发展为主题，通过体制机制创新和法治保障，确保文旅融合沿着健康轨道行稳致远，使“诗和远方”真正成为人民群众触手可及的幸福源泉。

二、河南将文旅产业打造成为幸福产业的法治关键点

在文旅融合发展上升为国家战略、人民美好生活需要日益多元的背景下，河南省立足深厚的历史文化积淀和丰富的文旅资源，近年来持续完善制度供给、优化市场环境、强化治理能力，在推动文旅产业高质量发展、探索将文旅产业打造成为“幸福产业”方面已取得一系列积极成果。与此同时，随着文旅业态加速迭代、消费结构不断升级，既有制度和治理模式也面临新的适配挑战。在肯定既有成绩的基础上，仍有必要进一步审视和挖掘提升空间，以推动河南文旅产业在更高质量、更可持续的轨道上实现优化发展。

（一）文旅融合领域地方性法规及政策供给

2019年河南已修订实施了《河南省旅游条例》，以省级立法形式确立了文化和旅游融合发展的原则和机制，但针对文旅深度融合的新业态、新问题在专项立法数量上仍有提升空间。例如，对于历史文化资源的活化利用，可通过专门的地方立法进一步厘清权属、赋予文化资产利用的新途径，使“天地之中”等历史建筑群文化遗产充分焕发活力。又如，近年来兴起的沉浸式演艺、数字文旅等新业态可进一步建立并细化安全标准和监管规范，有关数据安全和项目安全的制度亟待以地方性立法及规范性文件的方式予以填补。

文旅相关法律法规体系可加强系统衔接。当前河南文旅领域的法规主要有《河南省旅游条例》《河南省革命文物保护条例》《河南省非物质文化遗产保护条例》等，各自由不同部门主管，存在一定程度的条块分割现象。文化遗产保护与旅游开发利用之间如何平衡，亟待一部权威的上位法直接指导，相关文化资源，如黄河文化、红色文化等，跨区域、跨部门属性明显，应有完善的整合保护利用的法规安排。

部分法规的具体可操作性有待增强。例如，《河南省旅游条例》虽然亮点突出，在推动全域旅游、门票减免、民宿经济等方面作出了原则性规定，但在落实层面仍需配套细则支持。以民宿业发展为例，《河南省旅游条例》赋予居民利用自有住宅开办民宿的权利，并要求简化手续；然而在消防、环保等具体审批操作中，个别地方在执行中仍存在标准不清、程序繁琐的问题，影响了政策红利的充分释放。

（二）文旅市场执法监管

执法体制机制方面需加强信息数据统合。长期以来，文化和旅游市场涉及部门多、监管链条长，景区曾存在“九龙治水”现象——文物、住建、林业、交通等部门各管一块，多头管理导致执法权责不清、协调困难。《河南省旅游条例》虽已明确赋予文化和旅游部门对景区综合执法权，各级也组建了文旅综合执法队伍，但在实际运行中，部门间信息共享、联合执法机制尚需强化。

文旅市场秩序中执法难点较多。虽然“不合理低价游”、强制购物等传统问题已得到一定程度的解决，但仍存在一些社会组织和个人未取得旅行社经营许可却私自组团从事旅游业务、扰乱市场秩序的现象。个别未有执照的导游在带团过程中违规兜售商品、擅自增加收费项目，甚至中途甩团，侵害游客权益，违反《中华人民共和国旅游法》和《导游管理办法》等相关规定。此类行为查处取证存在难度，且游击性强，执法机关面临取缔难题。

执法力量和手段有待加强。目前基层文化市场综合执法队伍人员编制和专业能力与繁重任务不相适应。一些县域文旅执法人员数量不足、装备和经费有限，难以及时覆盖广阔的景区和众多经营主体。此外，新兴的沉浸式体验项目、数字文创产品等专业性强，执法人员在安全标准、数据规范方面知识储备不足，存在监管盲区。信用监管、智慧监管等现代化治理手段尚处于起步阶段，企业和游客的信用档案体系尚未健全，失信惩戒和守信激励机制亟待落地。

（三）司法保障和救济机制

一方面，专门性的旅游纠纷多元化解机制亟待建立。随着文旅消费快速增长，各类合同纠纷、侵权纠纷也相应增加。然而，现有纠纷解决渠道相对单一，主要依靠旅游主管部门调解或游客事后诉讼，缺乏多元便捷的解决途径。如果有游客因行程变更或服务质量问题产生纠纷时，往往只能向文化旅游部门投诉或向12315平台举报，程序相对繁琐，处理时间较长，且一旦调解不成，诉诸法院又面临取证难、诉讼周期长等问题，游客合法权益难以得到及时有效的救济。

另一方面，司法专业化支持亟待补足。旅游作为综合性产业，相关案件往往涉及合同、侵权责任、消费者权益保护、文物保护等多个领域的法律法规。目前大多旅游纠纷由普通民事庭或消费者维权部门处理，法官对文旅行业特殊性的认识和专业储备需与相关行业人员进一步加强沟通、学习。有些案件中旅游者和经营者分处不同地域，跨域立案、异地执行还存在程序障碍，增加了维权成本。同时，检察机关在文旅公共利益保护方面的职责刚刚拓展，尚有提升空间。

（四）公民法治意识与文明素养须持续培育

一方面，部分游客文明旅游和守法意识有待提高。例如，在景区乱扔垃圾、随地吐痰，既破坏环境又有损他人游览体验。虽然《河南省旅游条例》授予执法人员对景区内乱扔垃圾、吐痰等行为予以罚款处罚的权力，但根治此类陋习还需要游客自觉养成良好习惯。还有一些游客法律意识淡薄，不熟悉《中华人民共和国消费者权益保护法》《旅游者投诉处理办法》等规定，当自身权益受到侵害时缺乏理性合法的维权方式，采取过激行为甚至出现聚众闹事、冲击景区秩序的情况，既不能有效解决问题，还可能触犯法律。

另一方面，社会公众参与文旅法治建设的意识有待增强。例如，对于日常见到的不文明旅游行为，公众往往选择视而不见，劝阻和举报的意识不强，导致不文明现象缺乏社会监督压力。一些社区、村镇未能积极动员居民参与景区保护和管理，个别村民甚至参与兜售假冒伪劣旅游商品等违法行为。

三、河南将文旅产业打造成为幸福产业的法治路径

在全面推进依法治省和文旅产业高质量发展的时代背景下，将文旅产业塑造为更具获得感、幸福感、安全感的民生产业，已成为河南实现资源优势向发展优势转化的关键路径。立足新发展阶段，有必要以更高标准统筹立法、执法、司法与守法各环节，构建与文旅幸福产业相匹配的现代法治保障体系，为河南文旅产业行稳致远、提质增效提供更加坚实的制度支撑。

（一）完善文旅融合立法体系夯实幸福产业基础

法治兴则产业兴。针对当前立法供给存在的不足，河南应加快完善文化和旅游融合领域的法规体系，以良法促发展、保幸福。

一是要制定文旅融合专项法规。借鉴省内外经验，建议出台《河南省文化旅游融合发展促进条例》或类似法规，系统规范文旅资源保护利用、产业融合发展和新业态监管。例如，将优秀传统文化融入旅游开发，对黄河文化、红色文化等资源整合利用作出制度安排，赋予文化遗产活化利用的新路径。同时，应当对沉浸式演艺、研学旅游、数字文旅等新兴领域制定专门条款，填补监管空白并保障创新发展。

二是健全配套法规制度，增强法律衔接性和可操作性。一方面，要完善文化遗产保护与旅游开发相关法规。细化文物古迹在旅游利用中的许可程序、限制条件和收益分配机制。根据2024年新修订的《中华人民共和国文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》，更新我省文物保护标准，从严设定法律责任。另一方面，要根据实践需要出台文旅融合配套规章和标准。例如，出台促进智慧旅游发展的指导意见，规范数字文化产品开发、线上旅游经营和大数据应用等。

三是加强立法协同和公众参与，提高立法质量。文旅融合立法涉及面广，应建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作机制。充分发挥立法协调小组作用，吸收文化、旅游、文物、发改、司法等相关部门和专家参与法规起草论证，增强法规的科学性、融合性。注重倾听行业协会、旅游企业和游客代表的意见，使立法更具针对性和实用性。

（二）创新综合执法机制提升文旅市场监管效能

有了良法，还需善治。针对当前文旅市场执法存在的短板，河南应创新监管机制、加强执法能力建设，营造规范有序的市场环境，让人民群众放心舒心消费。

一是深化文旅综合执法体制改革，形成监管合力。全面落实《河南省旅游条例》关于文旅综合执法的规定，完善文化市场综合执法机构设置，在市县两级进一步整合文化、旅游、文物、出版、广电等执法职能。建立健全跨部门联合执法机制，由文化和旅游部门牵头，定期召集公安、市场监管、文物、生态环境等相关部门召开文旅市场治理联席会议，通报情况，协同解决执法难题。在重要节假日和旅游高峰期，开展跨部门的联合检查和“扫雷”行动，重点打击“不合理低价游”、景区超载、消防隐患等突出问题。针对跨区域违法行为，加强与外省执法机构协作，建立区域执法协同网络，形成“全域监管”格局。

二是运用科技和信用手段，提高执法精准性。加快建设智慧文旅执法平台，利用大数据、人工智能等技术，实现对线上线下旅游市场的实时监测和风险预警。例如，整合在线旅游平台、社交媒体的信息，自动识别“不合理低价团”、非法“一日游”等线索，及时推送给执法人员处置。建立文化和旅游市场信用监管系统，为旅游企业、导游等主体建立信用档案。对遵纪守法、服务质量高的诚信主体给予正面激励；对有严重违法失信记录的旅行社、导游依法列入“黑名单”，实施行业禁入和多部门联合惩戒。

三是强化重点领域执法，守牢安全与品质底线。文化和旅游部门要联合应急管理、市场监管等，加强对高风险项目（如山地户外、漂流、热气球等）的安全执法检查，督促景区落实安全责任制，防范重特大事故。对涉及食品卫生、特种设备的违法行为，坚决依法查处，保障游客舌尖上的安全和乘用安全。在知识产权和文化内容方面，加大执法力度，保护优秀文化成果和旅游品牌。定期组织执法人员培训，内容包括旅游法律法规、新业态知识、应急救援技能等，不断提升执法队伍的履职能力。

（三）强化司法护航作用保障消费者合法权益

司法是维护公众权益和社会公平的最后防线。为更好保障河南文旅产业高质量发展，有必要发挥司法机关职能作用，从纠纷解决、审判监督到公益诉讼全面发力，为幸福产业建设保驾护航。

一是健全旅游纠纷多元化解机制。在现有旅游投诉处理体系基础上引入更多元的解纷渠道，减少游客诉讼成本。探索“小额旅游纠纷速调机制”，对标的较小、事实清楚的案件，尝试在线调解、即时裁决模式，提高处理时效。同时，督促旅行社、景区建立先行赔付制度，对游客在旅途中遇到的合理索赔请求，先由企业垫付赔偿，事后再划分责任，让游客不因为纠纷“败兴而归”。

二是推动司法审判专业化建设。建议在有条件的中级人民法院或旅游热点地区基层法院配备熟悉文旅业务的专业人才，以确保裁判尺度统一、专业水准提升。借鉴浙江等地经验，引入智慧司法手段，打造线上旅游审判平台。推广“云上法庭”模式，对异地游客起诉旅行社等案件，实现网上立案、线上开庭、电子送达，让当事人“不跑腿”即可获得公正裁决。

三是充分发挥检察公益诉讼职能，守护文旅公共利益。河南检察机关已在文物和文化遗产保护、旅游市场规范等方面积极探索，取得显著成效。应当继续深化“行走河南·读懂中国”公益护航专项行动，巩固“文旅行政+检察”协作机制。一方面，检察机关要聚焦文物保护中的薄弱环节，加大办案力度。另一方面，在旅游市场领域，检察机关可针对导游强迫消费、景区安全隐患、虚假宣传等损害不特定消费者权益的问题，积极提起公益诉讼，通过司法手段促进行政机关严格执法、企业整改到位。

（四）提升全民守法意识共建文明旅游环境

文旅幸福产业的发展最终要体现在每一个行业主体和每一位参与者的文明守法行动上。为此，河南需大力加强公众法治宣传教育和文明旅游实践，凝聚全社会力量共建共享幸福美好文旅生活。

一是深入开展文明旅游和法治宣传。把文明旅游纳入全民文明素质提升工程，常态化开展形式多样的宣传活动。利用传统媒体和新媒体平台，广泛传播《中国公民文明旅游公约》等内容，倡导游客遵德守礼、文明出游。在节假日前后，由文化和旅游部门牵头发布文明旅游倡议书，通过短信、微信公众号等提醒广大游客遵守法律法规、爱护环境文物、理性维权。

二是强化行业自律和培训。引导旅游企业将文明服务和守法经营作为企业文化的重要内容，建立健全自律公约。旅行社、导游协会等行业组织制定职业道德和执业规范，定期组织会员学习相关法律法规。对导游、领队等一线人员，要开展经常性的法治教育和文明引导培训，使其熟练掌握旅游合同、安全救助、应急处置等法律常识，做到知法守法、规范执业。

三是完善守法诚信激励约束机制。将公民文明旅游行为纳入社会信用体系。对于多次发生严重不文明行为且造成恶劣影响的个人，依法将其不良记录纳入个人信用档案，必要时实施跨地区、跨行业联合惩戒，例如限制其参加境外团队旅游一定期限等。同时，对积极践行文明旅游、见义勇为、制止不文明行为的个人给予表扬激励。

【作者：魏小雨，原琳琳  单位：中共河南省委党校 本文系2025年度河南省哲学社会科学规划项目《分层治理视角下河南算力服务生态体系建构与法治保障研究》、2025年度河南省哲学社会科学规划项目《人民城市理念引领河南青年发展型城市建设研究》的阶段性成果】

参考文献

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