随着互联网、大数据、移动支付等信息技术的广泛应用，平台经济迅速兴起，催生了外卖骑手、网约配送员、网约车司机、快递员、同城货运司机、网络主播等大量新就业形态劳动者。与传统就业建立在稳定劳动关系基础上的社会保障制度相比，平台用工的灵活性、流动性和去单位化特征之间存在显著的制度张力。党的二十大报告提出“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，党的二十届三中全会对健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度作出部署。如何让新就业形态劳动者不仅“有活干”，而且“有保障、可持续、有尊严”，已经成为完善民生保障制度的一道现实考题。

一、现状分析：新就业形态规模扩张与保障制度供给错位

新就业形态从边缘走向主流，是数字技术、消费升级和劳动者就业观念变化共同作用的结果。全国总工会第九次全国职工队伍状况调查显示，全国新就业形态劳动者达8400万人，已经成为劳动力市场不可忽视的重要组成部分。河南作为人口大省和劳动力大省，平台经济应用场景丰富，新就业群体规模持续扩大。据统计，截至2025年8月，全省平台企业共吸纳各类用工已超过420万人，占全省城镇从业人员的15%，在稳就业、促消费、保民生中发挥着“蓄水池”和“稳定器”作用。

从职业分布看，河南新就业形态劳动者主要集中在即时配送、出行服务、快递物流、同城货运和网络直播等业态。本土平台企业UU跑腿已覆盖全国230个城市、合作跑腿师傅超850万人。美团、饿了么、滴滴、货拉拉等全国性平台在河南也拥有较大从业规模。平台企业通过算法派单、线上结算和数字管理，降低了劳动者进入市场的门槛，也从根本上改变了劳动组织方式，即工作碎片化、组织去单位化、管理平台化。

从群体构成看，新就业形态劳动者以中青年为主体。据调查，新就业形态劳动者中30岁以下占26.9%，30岁至50岁占64.5%；专科及以下学历占90.6%，本科学历占9%。这说明，新就业形态对中青年劳动者具有较强吸纳能力，也在一定程度上承接了转岗就业、灵活就业和增收就业需求。但学历结构偏低、收入波动较大、职业流动性高，也决定了该群体抵御社会风险的能力相对薄弱。

从政策回应看，河南近年来围绕新就业形态劳动者权益保障作出积极探索：取消灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的就业地户籍限制，出台维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施办法，推进新就业形态劳动纠纷一站式调解，按照国家部署扩大职业伤害保障试点。这些举措为新就业群体权益保障搭建了初步的制度框架。

二、问题透视：社会保障制度面临的多重适配失调

新就业形态之“新”，表层是岗位形态与工作方式的改变，深层是劳动关系结构与风险分担机制的改变。过去，社会保险制度主要围绕稳定的劳动关系设计，用人单位和劳动者共同缴费、共同承担责任。如今，平台用工普遍具有劳动时间弹性化、劳动管理线上化、收入来源订单化、就业地点流动化等特点。然而，制度设计没有及时跟上，出现劳动者“能就业”却“难保障”的问题，具体体现在四重递进的困境：

劳动关系认定标准与平台实际控制程度脱节。平台企业通常将从业者界定为“合作伙伴”“独立承包人”，部分还通过外包、众包、个体工商户注册等方式切断传统劳动关系链条。然而，劳动者在接单规则、服务价格、客户评价、奖惩机制乃至在线时长等方面，均不同程度地接受平台的管理与控制。这一格局导致两个相互关联的后果：其一，一部分实质上具备从属劳动特征的从业者被排斥在职工社会保险之外；其二，“不完全符合确立劳动关系情形”的劳动者缺乏明确的保障路径。劳动关系的法律认定不应仅以合作协议、承揽协议或个体工商户登记为判断依据，而需要回归对劳动过程实质控制程度的考察。

社保缴费责任在平台与劳动者之间分配失衡。传统用工关系下，用人单位依法承担养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的相应缴费责任。在新就业形态中，劳动者若以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险，通常需按20%的比例自行缴费，医疗保险等险种的费用也多由个人独自承担。对于收入波动大、家庭负担重的从业者而言，这一成本构成实质性参保障碍。平台企业作为劳动过程的组织者、交易规则的制定者和交易收益的分享者，如果较少承担社会保障的相应责任，实质上形成了非对称的社保责任分担，不利于形成公平竞争的市场秩序，也不利于劳动者权益的可持续保障。

制度供给对灵活就业差异化需求的适配性不足。新就业形态劳动者并非同质群体，其面临的风险层次、收入水平、就业稳定性各不相同。外卖骑手、网约车司机最急迫的风险是交通事故与职业伤害；长期从业者更关心养老、医疗的连续保障；女性劳动者还面临生育期间收入中断和医疗支出的特殊压力。现行社会保障制度在以下四个方面的灵活性仍有明显不足：一是分层保障机制尚不完善，难以根据从业者的就业稳定性、收入水平、风险类型提供差异化保障方案；二是缴费档次和缴费周期偏刚性，与劳动者收入波动的特征不相匹配；三是职工保险与居民保险之间的制度衔接通道不畅，从业者因就业形态转换可能面临保障断档；四是跨地区转移接续的行政壁垒尚未根本消除，对频繁跨市、跨省流动的新就业群体构成实质性障碍。对河南这类新就业群体数量大、分布散的省份而言，制度供给的灵活性不足，直接制约了社会保障从“制度覆盖”走向“实际覆盖”。

制度落地的经办能力与群体响应存在双重缺口。客观层面，新就业形态劳动者跨城市、跨平台、跨行业流动已成常态，平台掌握接单记录、在线时长、收入流水和事故场景等关键运营数据，政府部门掌握参保登记、基金监管、市场主体、交通安全等治理信息。如果两类数据不能有效共享，社保经办机构便难以实现精准扩面，监管部门也难以发现欠缴漏缴、事故高发、算法过度压缩劳动时间等问题。此外，新就业群体工作时间不固定、线下办事成本高，传统社保服务模式的可及性和便利性亟待提升。主观层面，参保意愿和缴费能力同样是影响制度落地的重要因素。部分年轻从业者更看重当期收入，对养老、失业等远期风险感受不强；部分劳动者对参保渠道、缴费标准、待遇享受及转移接续政策了解有限；跨平台、跨地区频繁流动也导致断保、脱保现象时有发生。客观的经办服务短板与主观的群体响应不足相互叠加，使制度设计的初衷与落地效果之间产生落差。在这一背景下，仅依靠个人自愿参保难以从整体上提高保障水平。

三、破局之策：分类施策与制度重构的路径选择

完善新就业形态劳动者社会保障制度，既要尊重平台经济灵活高效的特点，又要守住劳动者基本权益底线。针对上述的困境分析，有针对性地从制度设计、经办能力解决和组织环境三个层面，逐步建立与平台经济相适应的社会保障制度。

完善制度设计解决“框架性问题”。一是分类明确劳动关系。应在国家政策框架下，结合河南实际细化平台用工关系认定标准，着重考量平台对工作时间、接单规则、服务价格、服务流程、奖惩评价、连续在线等方面的实际管理程度。对全职或准全职依赖平台收入、长期接受平台算法和规则管理的劳动者应纳入重点保障范围，推动其进入职工社会保险体系；对偶发接单、以补充收入为主要目的的从业者，可采取个人自愿参保与职业伤害强制保障相结合的方式。通过分类认定、分层施策，减少制度空白和责任模糊。二是创新缴费分担机制，降低劳动者参保门槛。对“不完全符合确立劳动关系情形”但具有持续劳动管理特征的从业者，应推动平台依法承担相应的参缴责任，逐步改变社保费用全部由劳动者个人承担的状况。缴费方式上，可探索多档缴费、弹性缴费，将按月按季缴纳与按订单比例提取相结合，以适应收入波动的特点。对低收入且连续参保的新就业形态劳动者，可研究提供适当缴费补贴或参保激励，帮助其形成稳定参保习惯。三是优先推进职业伤害保障，筑牢最现实的底线风险。职业伤害是新就业形态劳动者最迫切、共识度最高的保障需求之一。河南此前已在郑州、洛阳、南阳三市开展补充工伤保险试点，构建“基本工伤保险+补充工伤保险”双轨制，将新就业形态从业人员等群体纳入补充保障范围。应抓住国家和省级试点叠加的窗口期，在职业伤害确认、待遇支付、争议处理、事故预防四个环节完善运行规则，细化认定标准。

提高经办能力解决“操作性问题”。一是完善多层次社会保障体系，回应群体内部的差异化需求。新就业形态劳动者并非同质群体，保障制度也不宜“一把尺子量到底”。在“分类回应”这一贯穿性原则之下，多层次社会保障体系应呈现三个梯度：第一梯度，对长期稳定从业者，鼓励和引导参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险，享受较高水平的综合保障；第二梯度，对暂时缴费能力不足者，完善城乡居民基本养老保险、基本医疗保险与职工保险之间的制度衔接通道，确保不因就业形态转换而丧失基本保障；第三梯度，对女性新就业形态劳动者，可研究在参加职工基本医疗保险的基础上同步纳入生育保障的可行路径，并探索将生育保障与职业伤害保障在经办层面联动。与此同时，引导商业保险和补充保险发挥辅助功能，形成基本保险、补充保险、商业保险相互衔接的保障格局。二是推进经办服务数字化转型，提升制度的可及性和可操作性。依托“豫事办”等数字政务平台，推动参保登记、缴费查询、关系转移、待遇申领等事项实现掌上办、网上办、就近办。在零工市场、社区党群服务中心、工会驿站、司机之家等线下阵地设立社保服务窗口或自助终端，提供延时服务和政策咨询。建立省级层面的部门联席会议制度和信息共享平台，将新就业形态劳动者纳入社会保险统计监测和劳动权益保护重点范围，动态掌握参保人数、缴费水平、断保率、职业伤害发生率等关键指标，为政策迭代提供数据支撑。

优化组织环境解决“支撑性问题”。将权益保障与党群服务中心、工会驿站、零工市场等阵地建设结合起来，通过法律援助、技能培训、困难帮扶、健康服务等方式增强新就业群体的组织归属感，使社会保障从“制度覆盖”延伸为“服务覆盖”。例如，支持郑州、洛阳、南阳等新就业群体集中的城市探索差异化方案：郑州作为省会城市，用工密度大、商业保险市场活跃，可在平台—商业保险合作模式上先行先试；洛阳作为老工业基地转型城市，转岗就业群体比例较高，可在“职保—居保”衔接和技能培训与社会保障联动方面重点探索；南阳作为豫西南中心城市，农业人口向平台就业转移特征明显，可在城乡流动型从业者的社保衔接上积累经验。同时，深化高校、科研院所、行业协会与平台企业的协同研究，围绕新就业形态劳动者的规模变动、就业轨迹、参保行为和风险变化开展持续追踪，为制度优化提供实证基础，凝聚多元共治合力。

保障新就业形态劳动者权益，不是给平台经济发展“添负担”，而是为其健康有序发展“筑根基”。只有劳动者权益更有保障，平台经济才能行稳致远；只有社会保障制度更加适应劳动形态变化，发展成果才能更多更公平惠及广大劳动者。面向未来，河南应立足人口大省、就业大省实际，坚持在发展中保障、在保障中促进发展，努力走出一条平台经济发展与劳动者权益保障相互促进的新路子。

（作者：麻芳菲 单位：中共河南省委党校公共管理教研部）