习近平总书记指出：“各级党委和政府要把就业当作民生头等大事来抓。”党的二十届四中全会审议通过的《建议》指出：“完善就业支持和公共服务体系，稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业。”近几年，受国内外大环境影响，一些行业、产业吸附就业能力下降，导致返乡留乡农民工增多，农民工群体呈现“回流潮”与“就业难”并存的复杂态势，给民生改善、社会稳定和经济发展带来了新问题、新挑战。乡村振兴战略下，支持和促进返乡农民工就业创业，既是稳定和扩大农民工就业规模、实现农民持续增收的务实之举，也是加快城乡融合发展、激活乡村振兴内生动力的关键举措，意义重大。

一、返乡农民工就业创业的现状和特点

（一）返乡留乡农民工数量增多，“慢就业”现象突出。近几年受国内外大环境影响，返乡留乡农民工增多，“慢就业”现象突出，呈现“回流潮”与“就业难”并存的复杂态势。比如在某个乡镇问卷调查的1281人中，已全职就业的586人，占比45.75%; 临时就业的84人，占比6.56%; 暂未外出就业的611人，占比47.69%。

（二）返乡农民工灵活就业比重大，工作稳定性不高。考公、考编、进入大企业是多数求职者的理想，但这些就业岗位是有限的，目前灵活就业已成为就业的主要渠道。近几年返乡人员中，极个别高学历人员通过考试进入机关事业单位，少部分进入大中型企业，其他低学历人员多是从事建筑、快递、外卖、配送、网约车和网络电商等行业，灵活就业者比重大，这些行业就业门槛相对较低，但受经济波动和市场需求变化的影响较大，工作稳定性不高。

（三）“就业难”与“招工难”并存，结构性就业矛盾突出。近年来，我国结构性就业矛盾突出，主要表现是“就业难”与“招工难”并存，“有人没活干”、“有活没人干”。其中“就业难”主要体现在部分劳动者知识技能不能适应现代产业发展的变化，比如一些农民工学历较低，所掌握的知识技能不足，或与市场需求不匹配，导致就业难度加大。同时随着传统产业转型升级，新兴产业、先进制造业、现代服务业快速发展，对知识型、技能型人才需求不断加大，而多数县乡对人才的吸引力不足，出现了中高端人才“招工难”的情况，形成了“就业难”“招工难”并存局面，结构性矛盾突出。

（四）就业意愿强烈，创业意愿不高。农村居民收入主要由工资性收入‌（务工收入）、经营性收入、财产性收入‌和转移性收入四部分构成，其中务工收入占比最大，是农民最主要的收入来源。外出务工农民背后是一个家庭，一个外出务工人员返乡留乡，务工收入锐减，就会影响一家几口的生活，所以当前返乡农民工就业意愿强烈。但受思想意识、能力素质、资金问题和创业风险等影响，返乡农民工创业意愿不高。比如在某乡镇问卷调查的236位返乡农民工中，已创业的37人，占比15.79%；未创业的199人中，有创业意愿的51人，占比25.63%。

二、返乡农民工就业创业面临的挑战

（一）经济环境冲击和产业结构调整。近几年，受中美贸易摩擦和疫情后续影响，我国经济发展受到较大冲击，一些行业、产业吸附就业能力下降，部分企业出现经济性裁员现象。同时，随着我国对一些传统行业加大技术改革方面的投入，制造业、建筑业等传统用工大户受技术升级和产业转型的影响用工人数呈下降趋势，农民工城市就业遭遇较大影响。

（二）县域经济就业承载力有限。除少数发达地区，大部分县域经济基础相对薄弱，产业体系不健全，企业规模相对较小，技术水平落后、产业层次较低、竞争力较弱，导致一些县域就业承载力有限，吸纳就业的空间和能力不足。同时，部分县域新兴产业发展滞后，新业态和灵活就业渠道相对不足，能提供的工作岗位有限，难以满足返乡农民工的就业需求。

（三）受限于文化素质较低，创业能力不足。部分农民工在外出务工过程中开阔了视野、获得了一定的创业技能，也有了一定的创业意愿，但受限于文化素质、创业经验和管理能力等，在创业方面还存在不少劣势。一是文化素质偏低。返乡农民工高中以下学历的约占九成，文化水平偏低，眼界、认知有限，创业能力不足。二是创业经验不足。农民工在外打工，很少有创业实践活动，更无创业知识和理论的储备，创业经验欠缺。三是缺乏一定的经营管理能力。一些农民工求富心切、创业迫切，在选择项目时，或好高骛远，或小打小闹，市场竞争力和抗风险能力不强；有的农民工创业后实行“家族式”管理，不能按照现代企业制度运作和经营，企业往往难以持久和快速发展。

（四）返乡规模扩大和收入减少。当前返乡农民工规模扩大，“就业难”“增收难”双重压力突出，给社会稳定带来新的挑战。一方面，返乡农民工赋闲在家无事可做，部分人逐渐滋生酗酒、赌博等问题，容易引发矛盾和纠纷，增加了基层社会治理的难度。另一方面，在农民收入中，工资性收入占比较大，外出务工人员返乡留乡后收入锐减，就会影响一家几口人的生活，加之部分农户社保缺失、医疗负担重，这就会对社会治安构成一定的潜在不利因素，给社会稳定带来新的挑战。

（五）传统技能体系与新业态需求脱节。近些年，随着我国产业结构调整和转型升级，各行业对人才和技能的要求不断提高，对职业教育和技能培训也提出更高要求。但据调研，个别县（市）的职业教育和技能培训不能完全适应现实需要，传统技能体系与新业态需求脱节。比如，有的县（市）开设了许多培训班，但在培训模式、课程设计中没有充分考虑现实需要，缺乏针对性和时效性，影响了培训效果。再如，近年来新兴产业、先进制造业、现代服务业等快速发展，对新型人才需求不断加大，但有的职业院校专业设置、教学内容多集中于传统工种，与市场需求不匹配，导致传统技能体系与新业态需求脱节，放大了结构性失业。

三、支持和促进返乡农民工就业创业的政策建议

（一）巩固拓展劳务基地，引导农民工有序外出务工。一是组织开展现有劳务协作基地回访工作，不断深化与现有劳务协作基地的交流合作，优化合作模式，精准掌握劳动力输出和需求情况，确保农民工输出规模与就业稳定。二是积极开拓新的劳务基地。主动加强与长三角、珠三角等发达地区的沟通联系，广泛开展区域间劳务合作与信息对接，为农民工外出务工提供支持，扩大有组织劳务输出规模。三是健全劳务输出服务平台。各县（市）人力资源机构要及时收集、动态掌握农民工返乡情况，形成返乡人员清单、失业人员清单和有意愿外出务工人员清单。在农民工输出较多的乡镇，合理设置就业服务站点，为农民工提供跨区域就业岗位信息，提供高效率、低成本、全流程的劳务输出服务。

（二）推进劳务品牌建设，提高就业质量和就业稳定性。一是强化政策扶持引导，大力推进劳务品牌建设。要深入挖掘本地资源优势和特色产业，发掘和培育更多具有本地特色的劳务品牌。二是通过开展技能培训、培养劳务品牌技能带头人、建设劳务品牌专家工作室等方式，加速劳务品牌发展提升，培育打造一批知名劳务品牌。三是积极组织参与各类劳务品牌对接交流活动，定期举办各类劳务品牌推介会，搭建展示交流平台，提升劳务品牌的知名度、认可度和美誉度。四是充分发挥品牌效应。应借助品牌效应带动劳务输出数量，扩大劳务品牌就业规模；在增加劳动力转移总量的同时，把提高劳动力质量放到更加突出的位置，推进劳务输出从数量规模型向质量效益型转变。

（三）大力发展吸纳就业能力强的产业，以产业带动就业。一是鼓励和支持劳动密集型产业吸纳和稳定就业。劳动密集型产业具有就业容量大的特点，能为劳动者提供广泛的就业机会，对技能要求相对较低，劳动者经过基础培训就能快速进入工作岗位，非常适合农民工就业。要以就业为导向，重点发展体现本地特点和优势的劳动密集型产业，形成产业优势，以产业带动就业。二是大力发展新兴劳动密集型产业。随着技术进步加速，传统劳动密集型产业正面临转型升级的挑战，电子商务、物流配送、养老、家政、托育等新兴劳动密集型产业正在崛起，应通过政策支持和资金投入，鼓励这些产业发展，充分释放它们的就业潜力。三是引导劳动密集型产业向县域转移。依托各县（市）丰富的农业资源优势大力推进农产品深加工、乡村旅游等产业融合发展，延长农业产业链条，增加县域就业容量；充分挖掘农村地区特色资源，如特色农产品、民俗文化、自然风光等，发展特色农业、乡村旅游、民俗文化体验等，推动农文旅融合发展，这样不仅能创造更多就业机会，还能吸引更多农民工返乡创业。

（四）完善创业扶持政策，以创业带动就业。一是政府有关部门应在政策允许范围内对返乡农民工创业放宽准入条件，简化立项、审批和办证手续，提高办事效率，规范收费项目，为返乡创业农民工提供更加暖心便捷的“一站式”服务；加大对初创实体支持力度，进一步降低创业成本，提升初创企业持续发展能力，比如提供场地支持、租金减免、税收优惠、创业补贴等。二是加大对农民工返乡创业园区和孵化基地的支持力度，引领和带动更多返乡人员创新创业。以产业园为依托对传统产业进行升级，吸引有技术、有项目、有创业意愿者入园创业，并在租金减免等方面给予支持。三是对吸纳返乡农民工的企业实施鼓励优惠。比如，对吸纳返乡农民工的企业给予一定补贴，对新招返乡农民工成绩突出的企业给予表彰和奖励；对一些政府承担、财政支持的公益性项目，可以通过购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导返乡农民工创立的企业参与其中；在政府采购目录中，尽可能将返乡农民工创立企业的产品纳入其中，在保证质量的前提下优先予以考虑。

（五）搭建创业服务平台，健全创业服务体系。一是采用“线上+线下”相结合的方式，不断营造良好创业氛围。一方面在人员聚集场所展示返乡农民工的创业场所、政策措施、信息平台、政府公众号等，营造鼓励返乡农民工创业的良好氛围；另一方面充分利用融媒体、抖音、微信等新媒体平台开展线上政策宣讲、咨询问答等活动，以线上线下相结合的形式营造创业氛围，鼓励、引导和支持有技术、有实力的返乡农民工创业。二是建立专门的农民工返乡创业服务协调机制。农民工返乡创业涉及资金、技术、管理、市场等多个维度，依靠单个部门无法取得成功，建议成立专门的农民工返乡创业服务协调机制，牵头协调相关职能部门联动协作、齐抓共管，合力推进返乡农民工创业工作。三是由政府相关部门牵头搭建创业交流服务平台，宣传各县（市）返乡创业政策，收集、整理、传递政府促进创业信息，为返乡创业人员提供咨询服务；加强平台内的交流合作，交流成功经验，促进共同发展。

（六）加强职业教育和创业培训，提高就业技能和创业能力。一是建议有关部门建立返乡农民工信息台账，加强动态监测，精准掌握农民工就业创业状况，及时全面了解他们在技能和管理等方面的实际需求，将有意愿的人员全部纳入培训范围，根据不同群体实际需求开展针对性培训。二是优化培训模式和培训内容。在培养模式方面，要突破传统的纯理论教学方法，紧紧围绕本地产业发展和市场需求，推进产教融合，构建“政府+企业+农户”的实用型人才培养模式。在培训内容方面，要结合当地产业发展现状和返乡农民工就业创业进程中遇到的新问题，按照需求设置培训内容；引导职业技术院校合理开设专业，健全专业动态调整机制，促进专业布局与当地产业结构紧密对接，为劳动力就近就业创造良好条件。三是加大培训投入，整合培训资源。要进一步加大培训投入，确保各种培训补贴资金落实到位；以县（市）为单位整合培训资源，加强对职业学校、社会培训机构、企业实训基地等培训资源的整合力度，做到统一计划、统一标准、统一补贴、统一验收，形成覆盖城乡、布局合理、产教融合、灵活开放的培训体系，切实提高劳动者就业技能和创业能力。

（作者：陈长胜，中共焦作市委党校公共管理教研部主任、副教授）