近年来基层安全治理问题颇受关注。从城市内涝中连夜转移群众，到老旧小区燃气泄漏后的紧急疏散；从极端高温下的户外作业安全保障，到节假日商圈景区的人流管控；从外来物种入侵的生态预警，到社区突发公共卫生事件的快速响应——基层安全治理的场景每天都在上演，而且越来越频繁、越来越复杂。这些基层工作中看似零散的治理切片，折射出一个共同命题：在基层治理这个国家治理的“最后一公里”，如何让风险化解于萌芽，筑牢安全“第一道防线”？

一、基层安全治理的时代意义

基层安则天下安。基层是国家治理的神经末梢，也是防范化解重大安全风险的第一关口。2026年4月，习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时强调，“基层是抵御自然灾害的第一线，抓基层、强基础的工作始终不能放松”。党的二十届三中全会明确提出，要“健全社会治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”，“提升基层治理效能，防范化解重大安全风险”。“十五五”规划纲要进一步将“公共安全治理”单列一章，要求“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，“提升基层应急管理能力”。这些重要论述为做好基层安全治理工作提供了根本遵循和行动指南。

从现实来看，基层是各类风险隐患的集聚地和矛盾交汇点。随着新型城镇化加速推进和全球气候变化影响持续加深，基层面临的安全风险呈现点多面广、防控难度大的态势。无论是极端天气造成的自然灾害，还是安全生产领域的事故隐患，抑或是新业态带来的监管盲区，最终都需要基层来承接和应对。可以说，基层安全治理的成效直接关系到人民群众生命财产安全，关系到经济社会高质量发展的大局。近年来，各地以党建引领基层高效能治理为抓手，坚持“防在前、治在小”的实践导向，取得了显著成效。但对标新形势新要求，仍有不少薄弱环节和深层次矛盾亟待破解，必须系统提升基层应急管理能力。

二、当前基层安全治理的特点与难点

（一）基层安全风险的突出特点

当前，基层安全风险呈现复杂多变、交织叠加的鲜明特征。从风险治理的分析视角看，可以将基层安全风险概括为以下五个特点：

一是风险源头多元化，传统风险与新型风险交织叠加。基层安全风险涵盖自然灾害、安全生产、消防安全、公共卫生、社会治安等多个领域。一方面，全球气候变化导致极端天气事件频发多发，暴雨洪涝、干旱高温、地质灾害等交替出现；另一方面，快速城镇化中积累的燃气管网老化、高层建筑消防等存量风险尚未根本消除，平台经济等新业态又不断催生新的风险点位。与此同时，城市生物安全防控日益成为基层不可回避的新课题——从外来入侵物种监测到人畜共患病前端预警，传统风险与新型风险叠加共振，风险源头日趋多元，基层承担着越来越重要的前哨职能。

二是风险空间集聚化，城乡风险隐患非均衡分布。基层安全风险问题受地理环境、发展阶段、产业结构等因素影响外延表现并不一致，很难找到统一适用的“标准答案”。2025年，全国城镇老旧小区约24万个，全国城中村超15万个，涉及人口超3000万。其中，老城区基础设施老化、消防通道不畅、防涝能力不足等问题突出，城中村、城乡接合部安全隐患集中，商住混合楼宇、“厂中厂”等多业态场所因产权复杂成为事故易发区域。同时，广大农村地区防灾减灾基础设施薄弱、应急救援力量不足等短板更为突出。风险的空间集聚与分布不均，在客观上加大了基层政府安全治理的统筹难度。

三是风险传导链式化，单一风险极易引发连锁反应。在高度关联的现代社会中，基础设施网络、社会关系网络、信息传播网络深度互联，一场极端天气可能同时造成内涝积水、交通中断、电力故障等多重灾害，一次安全事故可能迅速演变为公共安全事件和舆情事件，这些看似并无直接逻辑关联的风险因素，实际上共同影响了整体安全目标的实现。这种风险链条的延伸和放大效应，使基层安全治理从应对单一灾害向防范复合型灾害转变，难度显著增大。

四是风险监管模糊化，新业态新领域权责边界不清。新的社会关系和业态对基层传统的管理模式是一种倒逼。民宿、剧本杀、电竞酒店、多业态混合经营体等新业态蓬勃兴起，经营场所空间复合、功能混杂、跨领域特征明显，但安全监管职责分散于多个部门，法规标准滞后、监管边界模糊，容易形成“都该管、都难管”的盲区。较为典型的是平台用工、灵活就业等新型劳动关系带来的职业安全风险，也因责任主体不清而成为治理新难题。而这样的治理新难题不及时处理将会演变成影响社会稳定的安全风险。

五是风险发生周期化，关键时段风险集中高发。近几年基层安全风险呈现明显的季节性和时段性特征。在汛期高温、岁末年初、重大节假日等关键时段，全国各地各类风险集中高发、叠加碰头，使得基层安全治理机制面临“全年无休、节点高压”的持续性考验，不仅是对基层人员应急能力的考验，同时也是对基层安全治理机制质效的挑战。

（二）基层安全治理的现实难点

当前基层面临着安全风险相互交织、彼此强化等客观新问题，这给基层治理带来了巨大挑战。与此同时，治理自身还存在深层次的结构性矛盾，制约着治理效能的充分释放。整体而言，基层安全治理除了基层安全风险自身因素之外，在安全治理能力层面应急处突机制还存在难点。一是治理力量与任务不匹配，“小马拉大车”问题突出。基层网格员承担治安巡查、隐患排查、矛盾调解、信息采集等多重职责，面对专业化程度高的治理任务，往往缺乏必要的专业训练和处置能力，成为制约风险防范质效的关键瓶颈。二是“重应急轻预防”的惯性思维仍需扭转。部分地方将更多精力配置在事故发生后的应对环节，对风险排查、隐患整治、预案演练等预防性工作投入不足。“防在前、治在小”要真正落地，必须打破这种思维惯性。三是部门协同联动不够顺畅。基层安全治理涉及应急管理、公安、消防、住建、水利、气象等多个部门，但部门之间信息共享不充分、联合研判不深入、协同处置不顺畅的问题仍然存在。“条块分割”的体制性障碍尚未完全破解，影响了风险的早发现、早研判、早处置。四是，公众参与和社会动员仍不足。居民风险意识和自救互救能力仍然薄弱，社会力量参与安全治理的制度化渠道尚不健全，“人人有责、人人尽责”的治理共同体尚未完全形成。

三、提升基层应急管理能力的对策建议

新的客观形势下，既要看到新的问题和压力，也要依托现有治理基础积极寻找解决问题的办法。基层安全治理关键在提升基层应急管理能力，要破解结构性困境、筑牢基层防线，就需要坚持问题导向，从组织、技术、法治、机制四个维度协同发力，构建“以防为主、防治结合”的一体化治理体系。

一是党建引领，把组织优势转化为治理效能。针对“小马拉大车”难题，完善基层党组织体系，把支部建在网格上，压紧压实属地管理责任、行业监管责任、企业主体责任，形成上下联动、层层落实的工作格局。以基层党组织的组织力为牵引，推动资源、服务、管理向一线下沉，真正让基层有人干事、有权管事、有钱办事。

二是数智赋能，推动从“经验驱动”到“数据驱动”。针对部门协同不畅、信息壁垒突出等问题，深化“党建+网格+大数据”治理模式，打通数据壁垒，推动气象、水利、应急、公安、住建等关键领域数据互联互通，建设覆盖城乡的智能感知网络，实现对风险隐患的实时监测和智能预警，使基层应急管理从“经验驱动”向“数据驱动”转变。

三是法治保障，将治理经验上升为制度规范。针对新业态监管模糊、权责边界不清等问题及时总结基层安全治理中的成熟经验，通过地方立法、制度建设等方式上升为法规规范。健全配套制度体系，形成“规划有红线、建设有门槛、运行有标准、监管有抓手”的制度闭环，将基层应急能力提升纳入制度化、法治化轨道。

四是机制创新，构建“平急转换”动态响应体系。针对“重应急轻预防”的惯性思维，在日常状态下做好风险排查、隐患整治、预案演练、物资储备等全方位准备，确保紧急状态下迅速切换响应机制，实现“第一时间响应、第一时间处置”。针对性培养适应“平急转换”的干部人才队伍，通过常态化培训和实战演练提升专业应对能力。同时，拓宽公众参与渠道，健全社会动员机制，推动形成共建共治共享的基层治理格局。

“患贵于早图，乱贵于早防。”基层安全风险治理没有“完成时”，只有“进行时”。面对日益复杂的风险挑战，唯有深入贯彻落实习近平总书记关于“扎扎实实加强社会治理”的重要指示精神，以“治未病”的智慧把防线筑得更牢、更实，不断提升基层应急管理体系和能力现代化水平，才能守护好人民群众的生命财产安全，为经济社会高质量发展提供坚实的安全保障。

【作者：马阳阳 单位：中共河南省委党校法学部 本文系河南省软科学项目《中原城市群生物安全风险防控体系研究》（项目编号：252400410463）阶段性研究成果】