习近平总书记在党的十九大报告中强调要坚决打赢脱贫攻坚战，要求确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。产业扶贫是具有中国特色的反贫困治理模式，符合中国扶贫发展的阶段性特征和全球贫困治理体系的发展演进规律，是经过实践检验、行之有效的减贫手段，在全球消除极端贫困领域起着重要作用。河南省作为全国脱贫攻坚重点区域，贫困人口数量位居全国第三位，省委、省政府坚持把发展产业增加贫困人口收入作为脱贫攻坚的核心举措，进一步创新模式，精准施策，通过特色优势产业的带动和支撑，全面激发贫困人口内生动力，确保到2020年，通过产业发展带动200万贫困人口稳定脱贫，为全省如期全面建成小康社会提供坚实支撑。

　　1.尊重规律，突出产业扶贫对脱贫攻坚的核心作用

　　贫困事关全球可持续发展，消除贫困是联合国千年目标和新千年目标的重要组成部分，也关系到河南省乃至中国全面建成小康社会目标的实现。产业扶贫是全球贫困治理体系发展演变的必然结果，是被证明行之有效的开发式扶贫模式，对河南省打赢脱贫攻坚战意义重大。

　　符合全球贫困治理体系的发展演变规律

　　反贫困理论演化的必然结果。反贫困理论具有鲜明的时代特色，从马克思主义反贫困理论、收入再分配理论，到涓滴理论、赋权理论和人力资本反贫困理论等，再到中国特色扶贫开发理论，随着理论界对反贫困认识的深入而逐渐完善，为反贫困战略和政策措施的制定指明了方向。中国特色扶贫开发理论是在对全球反贫困理论进行高度总结的基础上提出的，是全球反贫困理论的集大成者和产业扶贫理论的开拓者。产业扶贫在中国特色反贫困理论中居于核心位置，要点在于承认贫困尤其是发展中国家的贫困存在自我维系的惯性，而打破惯性的核心在于增强产业支撑，辅之以公平的教育就业机会和收入分配，从根本上消除贫困代际传递的可能性。

　　全球反贫困实践的经验总结。长期以来，各国针对贫困问题进行了不懈的努力，取得了积极成效，全球贫困人口大幅降低。到2005年前后，全球贫困治理体系遇到了重大挑战，不少国家出现了绝对贫困人口逆增长、相对贫困凸显和贫富差距拉大等问题。为此，世界各国出现了两种解决思路，一类以巴西、印度和墨西哥等为代表，倾向于坚持外向、被动型救济式扶贫模式，如巴西“家庭补助金计划”、墨西哥“机会计划”等；另一类以中国为代表，倾向于实施“生产+就业”主导型扶贫模式，将产业扶贫放在反贫困措施的首位。到了2016年，第一类国家贫困率并无显著降低，而中国的贫困率却从2005年年底的30.2%下降到4.5%，成为全球第一个提前实现贫困人口比例减半的国家。至此，以产业扶贫为特征的主导型扶贫模式得到广泛认可。

　　中国扶贫开发创新发展的重要成果。党的十一届三中全会以来，中国扶贫开发经历了五个阶段，从重点解决普遍性贫困向解决以国家级贫困县、贫困村和贫困户为单位的区域性贫困，再向以人为单位的精准扶贫脱贫转变。进入21世纪特别是2012年后，产业扶贫由于“开放式+造血式”特点，在中国特色反贫困体系中逐渐脱颖而出，70%左右的国家扶贫资金被用于产业扶贫开发，对于解决部分贫困地区、贫困人口长期“扶贫不脱贫”困境的作用显著，产业扶贫的精准实效得到进一步证实。2016年，全国贫困人口较2000年减少了4.19亿，其中产业脱贫人口占据多数，产业扶贫成为精准脱贫的重要抓手。

　　深化中国特色扶贫开发模式的战略举措

　　实现全面小康的必由之路。党的十八届五中全会将打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的底线目标，把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会最艰巨的任务和标志性指标。小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫。中国扶贫实践充分表明，产业扶贫是贫困地区，尤其是深度贫困地区实现全面小康的重要途径。因此，坚持因地因时因户推广实施各地行之有效的产业扶贫模式，推动优势资源、重点项目和特色优势产业融合协调，是全方位提高贫困人口收入、实现全面建成小康社会的必由之路。

　　实现精准脱贫的主要途径。精准扶贫战略是对中国传统扶贫开发模式的战略性调整，“四个切实”、“六个精准”、“五个一批”等是精准扶贫的基本要求与主要途径，对新形势下缓解和消除贫困、最终实现共同富裕起着决定性作用。大力实施产业扶贫，即“五个一批”中的“发展生产脱贫一批”，是实现精准脱贫的重中之重。产业扶贫重点依靠地域优势资源和现有产业基础，充分激发有劳动能力的贫困人群的内生动力，有效对接精准扶贫，形成产业发展与精准扶贫的深度融合，构建具有地域特色的主导产业，实现“一村一品、一县一业”，确保贫困农户增收致富，缩小城乡居民收入差距。

　　脱贫攻坚决胜阶段的关键抓手。特色产业扶贫是产业扶贫发展到一定阶段才出现的，是实现新时期精准脱贫的关键抓手。中共中央、国务院将发展特色优势产业扶贫作为扶贫开发的重点工作任务之一，明确在“十三五”时期将通过产业扶贫解决3000万贫困人口的脱贫问题。特色产业扶贫区别于以往产业扶贫的关键和难点，在于坚持问题导向，将“特色”与“精准”贯穿于产业扶贫始终，探索发展“旅游+”、“农业+”、“健康+”、“文化+”等新业态、新模式，做到特色产业选得准、站得稳、有基础、有市场、可持续，以特色产业发展推动群众脱贫致富奔小康。

　　贯彻落实打好河南“脱贫攻坚战”的具体行动

　　河南筑牢脱贫基础的根本之策。省委书记谢伏瞻高度重视返贫问题，明确指出脱贫攻坚的最大难点在于筑牢脱贫基础，阻断返贫和贫困代际传递，推动贫困人口实现持久稳定脱贫。当前，我省贫困人群因灾因病因残因学等致贫、返贫，逐渐成为贫困主因，阻断返贫、实现稳定脱贫的任务还比较重。产业扶贫是提高脱贫质量，从源头上破除致贫、返贫的根本之策。只有进行产业扶贫，才能推动优势资源、重大项目和特色优势产业融合协调，破除制约贫困的固化因素，从根本上增强贫困地区的自我发展能力，保证脱贫效果的可持续性。

　　河南脱贫攻坚的突破口和着力点。河南省是全国第一农业人口大省和第三农村贫困人口大省，农村是其全面建成小康社会的一个突出短板，农村脱贫攻坚是全省最大的政治任务和第一民生工程。为此，河南省提出打赢农村脱贫攻坚战，确定了“转、扶、搬、保、救”的脱贫“五条途径”，出台了扶贫对象精准识别“五个办法”和产业扶持脱贫“五个方案”，因地制宜推广实施多重产业精准扶贫模式，助推贫困户脱贫致富。鼓励偏远山区推广“易地搬迁+产业培育+贫困户”、“生态补偿+公益岗位+贫困户”等模式，确保山区困难群众持续增收，隔断穷根；鼓励平原地区推广“龙头企业+产业基地+贫困户”、“公司+合作社（基地）+农户”等模式，提高平原农户脱贫的承载力和风险抵抗力；鼓励具备条件的地区精准选择“光伏+”、“电商+”等投资少、风险小、带动强、发展快的脱贫产业，做出特色、做大规模。2016年1-11月，河南省通过产业扶贫促使63.8万贫困人口稳定脱贫。

　　“三山一滩”攻坚克难的必然选择。“三山一滩”受区位交通、政策及其他因素影响，基础设施和公共服务水平低，产业结构单一，优势资源利用程度不高，贫困人口增收困难，是全省脱贫攻坚的重中之重。河南省委、省政府推广实施特色产业扶贫，鼓励“三山一滩”贫困县因地制宜、精准施策，大力发展旅游、羽绒加工、种养殖等特色产业，让有劳动能力的贫困人口有活干、有钱挣，尽快实现稳定脱贫。2016年兰考县成为河南首个“摘帽”贫困县，原阳县农民人均纯收入由5090元增加到9700元，“三山一滩”其余各县的扶贫开发也取得明显成效，河南全面小康的短板逐渐补齐。

　　2.创新模式，探索产业扶贫发展路径

　　产业是经济发展的重要基础和有力支撑，产业兴则经济兴，产业强则经济强。推进产业扶贫，就要尊重贫困群众发展意愿，拓宽产业扶贫路径，推动扶贫产业落地生根、开花结果，让更多贫困群众享受产业发展红利，实现贫困地区经济社会可持续发展。

　　精准确定产业方向

　　突出产业特色。立足贫困地区资源禀赋、交通区位、产业基础等比较优势，因地制宜找准产业扶贫的突破口和主攻方向，明晰产业定位，细化产业类型，着力打造地域特色突出、品牌效应显著的扶贫产业，以品牌特色提升产业发展活力和核心竞争力，推动贫困地区实现差异竞争、错位发展。

　　注重产业效益。扶贫产业首先是富民产业，有效益才能有收入。要结合供给侧结构性改革，遵循市场运作和产业发展规律，引导贫困地区创新产品和服务供给，培育发展市场需求相对稳定、收益相对较大的特色产业，开发适销对路的优质产品和服务，不断提升扶贫产业发展的质量和效益，有效提高贫困群众的收入水平。

　　强化产业根植。培育发展扶贫产业，必须重视产业的根植性和可持续发展能力。为此，应尊重贫困群众意愿，充分发挥区域比较优势，强化产业上下游衔接，持续完善本地化配套能力，推动产业项目真正扎根贫困地区，助力贫困地区实现可持续发展。

　　壮大优势主导产业

　　特色农产品产业。因地制宜优化贫困地区农产品供给结构，重点在平原农区和黄河滩区建设优质专用小麦、专用玉米、优质水稻、优质花生、双低油菜产业带，适度扩大棉花、芝麻等经济作物种植规模；在南太行山区重点发展经济林及林下经济、无公害蔬菜、中药材等主导产业；在伏牛山区重点发展干鲜果、食用菌、中药材、经济林及林下经济、蔬菜、烟叶等主导产业；在桐柏大别山区重点发展粮油、茶叶、油茶、中药材、干鲜果、食用菌等主导产业。

　　畜禽养殖产业。优化贫困地区畜禽养殖结构和生产布局，加快建设一批高产高效、优质生态的畜禽养殖基地。重点在豫西、豫南浅山丘陵贫困地区适度扩大生猪养殖规模，加快豫西和豫西南贫困地区肉牛养殖基地、沿黄和豫西南贫困地区奶业基地、豫东肉禽和豫南水禽生产基地，以及沿黄、沿淮和豫西南贫困地区水产基地建设。

　　电商流通产业。深入实施“互联网+扶贫”工程，支持阿里巴巴、京东、云书网等大型电商企业参与全省扶贫开发，积极构建“电商平台（企业）+合作社+贫困村+网店”的电商扶贫生态链，探索建设一批“淘宝村”“微商村”，扩大贫困地区特色农产品销售渠道和销售规模，帮助贫困群众搭上“电商快车”，促进贫困地区和贫困群众增收致富。

　　乡村旅游产业。对有条件发展乡村旅游的贫困地区，重点依托山水生态、田园风光、传统村落、民俗文化等，大力发展生态休闲旅游、农业观光旅游、康养旅游、民俗旅游等。加快推进伏牛山旅游通道建设，完善桐柏大别山、南太行、豫东平原贫困县旅游基础设施。支持贫困村发展休闲农庄、特色民俗，培育一批乡村旅游示范村（户）、金牌农家乐。深入实施乡村旅游后备厢工程,带动贫困村特色农产品销售,增加贫困群众收入。

　　光伏产业。重点利用贫困户屋顶或院落空闲地，建设户用分布式光伏发电系统；利用贫困村荒山荒坡等未利用土地、农业大棚或设施农业等，建设村级小型光伏电站或集中式光伏电站。

　　创新产业扶贫模式

　　创新政府帮扶模式。加强产业政策引导，针对具有劳动能力和较强发展意愿、但无市场经营经验又不知发展何种产业的贫困户，探索实施“政府出单、贫困户点菜、政府买单”的菜单式帮扶模式，引导贫困户主动参与市场经营，提高自身发展能力。在城乡基础设施、园林绿化、公益林管护等领域，探索采取“公益产业+公益岗位+贫困户”模式，向贫困户提供更多就业机会，促进贫困人口加快脱贫。

　　完善新型经营主体带动模式。强化新型经营主体带动作用，在“新型经营主体+产业基地+贫困户”模式发展基础上，探索创新“新型经营主体+人才实训基地+贫困户”“基层组织+金融机构+新型经营主体+贫困户”“新型经营主体+示范户+贫困户”“龙头企业+扶贫车间+贫困户”等扶贫新模式，增强贫困户脱贫能力和市场风险抵抗力。

　　创新易地搬迁产业扶贫模式。坚持易地搬迁、产业培育、贫困群众就业同步规划、协同推进，通过“易地搬迁+特色产业+贫困户”“垦荒用闲+平台支持+贫困户”“生态补偿+公益岗位+贫困户”等模式，促进贫困群众增收脱贫，真正使贫困群众搬得出、稳得住、逐步能致富。

　　探索产业融合发展新模式。适应产业融合发展趋势，重点推动“特色种养+生产加工+流通销售”一体化发展，形成多产业叠加、多领域联动、多环节增效的产业扶贫新格局，促进扶贫产业由价值链低端向价值链中高端转型发展；利用“旅游+”“生态+”等模式，拓展传统农业功能，推进贫困地区农业与文化旅游、教育科技、健康养老等产业深度融合，让贫困群众分享更多产业增值收益。

　　创新“互联网+”产业扶贫模式。加快贫困地区信息化建设进程，推动移动互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在贫困地区应用，积极发展智慧农业、农村电子商务、特色品牌创建与推介、网络扶贫信息服务等新产业、新业态，提高贫困户增收致富能力。

　　增强产业载体功能

　　培育发展扶贫产业示范基地。推动每个贫困县建成一批脱贫带动能力强的特色产业基地，通过探索创新建设模式、生产模式、分配模式，推动企业、村集体、贫困户等多方主体的资源整合，带动贫困群众在基地创业就业。支持在贫困地区建立产业实训基地，积极开展订单、定向培训，提高贫困群众产业技能素质。

　　推动产业载体向贫困村延伸。对分布在产业集聚区、服务业“两区”以及各类专业园区周边的贫困村，可依托载体开展产业扶贫，优先吸纳周边贫困村贫困群众就近就业，促进贫困人口持续增收。在符合建设用地要求的前提下，积极探索发展“扶贫车间”，鼓励有条件的企业设置“精准扶贫就业点”，通过构建“产业集聚区+扶贫车间+贫困户”“公司+站点+贫困户”等形式，帮助贫困群众就近就地就业，实现企业发展和贫困群众就业双赢。

　　探索发展新型扶贫产业载体。支持有条件的贫困地区结合本地资源禀赋和发展基础，打造集产业、文化、旅游、社区等功能于一体的特色小镇，提升贫困地区产业发展层次，拓宽本地贫困群众就业渠道。支持有条件的贫困地区开展田园综合体建设试点，组织引导贫困群众积极参与现代农业、休闲旅游、田园度假、健康养生等田园综合体产业扶贫开发项目建设。

　　突破产业发展瓶颈

　　加大贫困地区交通基础设施建设。积极争取中央预算内投资、中央车购税、中央专项建设基金,进一步加大省、市、县级财政资金对交通运输扶贫脱贫项目的投入力度。加强与国家开发银行、农业发展银行合作,积极利用抵押补充贷款。推广采用政府与社会资本合作,引导和鼓励社会资本参与交通基础设施建设。更好发挥“以奖代补”“以工代赈”“一事一议”等机制作用，进一步提高省定贫困村的交通运输扶贫脱贫建设项目补助标准。

　　加强贫困地区水电基础设施建设。加快贫困地区中小型水库建设，增强灌溉、供水能力。实施贫困地区中型灌区续建配套与节水改造工程,实施小型农田水利田间高效规模化节水工程，建立完善的农田灌排体系。加快贫困村电网改造，推进农村电气化、小水电代燃料工程建设，切实解决贫困群众和产业发展的用电需求。

　　改善提升贫困地区生态环境。在贫困村开展环境综合整治，重点解决聚居区、农民新村、搬迁安置点等区域污染问题。加强农田保护,全面推广测土配方施肥技术和水肥一体化技术。推进重点流域水环境综合治理,严禁工、农业污染物向水体未达标排放。结合国家重大生态工程建设,引导贫困群众调整产业结构,因地制宜发展舍饲圈养、设施农业和生态林业。

　　3.精准施策，完善产业扶贫保障机制

　　坚持适宜、适度、适应的原则，动员组织社会各方面力量共同参与，加大产业扶贫投入力度，健全金融、科技、人才等扶贫保障体系。

　　加大产业扶贫投入力度

　　增加财政专项扶贫资金投入。统筹安排中央、河南省财政转移支付额度和比例，集中扶贫开发资金与各类“三农”发展资金等财政性资金进行有效捆绑使用，增强资金使用的针对性和实效性。设立扶贫专项资金，主要用于培育和壮大优质特色农业，推进特色农产品生产基地建设和深加工业发展；改善农村贫困地区基本生产生活条件，加大农业科技人才投入力度，加大重点生态功能区转移支付力度，严格控制高能耗、高污染、高排放项目。

　　引导社会资本投资。鼓励民营企业、社会组织和个人积极参与产业扶贫，减免征收龙头企业和农产品加工业增值税和所得税，对扶贫企业引进的加工设备免征进口关税和进口环节增值税。全面落实扶贫企业捐赠税前扣除政策，完善扶贫贴息贷款政策，扩大扶贫贴息贷款规模。

　　拓宽产业融资渠道

　　发挥政策性金融导向作用。引导和鼓励政策性金融机构、商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区有特色、有潜力的扶贫产业信贷投放力度，适当简化贷款程序，降低放贷担保、抵押条件；创新以林权、经营权、承包权、宅基地抵押等新型信贷抵押模式。

　　支持地方金融机构发展。适度发展地方中小银行，充分发挥地方银行信贷主渠道作用。鼓励地方政府建立贷款风险准备金、小额贷款保险；在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织，解决贫困户短期、小额度借款问题；支持地方性金融机构提高金融网点覆盖率，推进小额贷款公司、担保公司实现乡镇全覆盖。

　　推进金融生态建设。推进农村信用体系建设，综合运用法律、经济、舆论等手段建立健全科学的失信惩戒机制，打造良好的融资环境；完善合作经营风险分担机制，加强政策性农业保险和商业性农业保险产品开发，逐步把扶贫产业纳入商业保险，加强对扶贫产业风险的系统防范。

　　构建新型农业经营体系

　　培育新型经营主体。通过兼并、重组、租赁、股份合作、私营独资等多种形式，培育壮大贫困地区新型经营主体，提高产业扶贫经济实体的总体规模。鼓励龙头企业与农户、合作社开展以产权为纽带的更为紧密的股份化合作，支持龙头企业连片租赁、承包集体土地，最大限度地提升扶贫项目的规模效益；支持龙头企业进行多业综合开发利用，开展“三品一标”，最大限度增强市场竞争力。

　　推动扶贫与扶智有机结合。加快改善贫困地区基本办学条件，千方百计提高农村义务教育水平。大力实施新型农民培养工程，建立健全经常性教育培训制度。加强经营管理、法律法规、扶贫政策等有针对性的职业技能培训，提高贫困户农业产业化方面的管理技能和诚信意识。

　　加大农业科技创新扶持力度。加大农业科技攻关和科技成果转化力度，推动农业产业结构优化，扶持培育科技型扶贫龙头企业；建立健全技术服务推广与培训体系，重点培养贫困地区农村特色产业示范带头人、科技种植养殖能手，全面推广农业先进实用技术和良种良法。

　　创新产业扶贫体制机制

　　强化组织领导工作机制。加强职能部门之间的沟通与联系，建立健全产业扶贫部门协调机制。组织编制省、县产业扶贫规划，科学设计项目，明确带动主体，确保贫困人口精准受益。突出重大项目对产业扶贫的支撑作用，建立以规划定项目、以项目定资金的长效机制；建立建档立卡贫困户产业脱贫动态跟踪制度，及时更新产业扶贫信息，实现精准化管理。建立产业扶贫县域考核指标体系，把督查结果作为脱贫攻坚成效考核的重要内容。

　　健全农村土地流转机制。在编制土地利用总体规划时对农产品加工企业用地统筹考虑合理安排，为企业、大户实现规模化经营创造制度条件。彻底理顺农村土地经营权流转制度，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，促进农业资源向优势的产业扶贫龙头企业聚集，实现土地资源利用效益最大化。

　　完善产业扶贫资金监管体系。用于产业扶贫和农业开发等重点扶持资金实行国库集中支付或专户管理、封闭运行。各部门在年终或扶助项目竣工后，就资金使用、管理效果等情况进行总结报告，严禁截留、挪用上级扶持资金。充分发挥财政、审计等部门监督作用，严肃财经纪律，确保产业扶持资金安全有效运行。

       河南省发改委产业研究所课题组

       课题组负责人：许贵舫

　　课题组成员：王文斌 胡美林 闫道锦

　　参加讨论人员：高亚宾 王　珏 蔡基宏 丁秀平 袁永波 李晓沛 陈清瑞 郭宗信 王　伟 李　宁 丁　朵 李洁真