推动城镇化和逆城镇化相得益彰

    发表时间:2019-02-27 08:49 内容来源:解放日报

      ■借鉴世界大城市的发展经验,上海推动实现城镇化和逆城镇化协调发展、相得益彰,既有可能也有必要。一方面,可进一步疏解中心城区非核心功能,实现中心城区的“逆城市化”;另一方面,积极促进郊区人口城镇化,推动部分农民市民化,将产业和人口逐渐引导至郊区城镇。在此过程中,需要有选择性地加大对乡村发展的支持力度。这将有力拓展上海发展的战略空间、增强上海发展的动力活力,更将重塑上海发展的大格局

      ■2019年中央一号文件提出,要全面深化农村改革,激发乡村发展活力。落实这一要求,需要精准施策。应着力推动农村资源入市、城市资本下乡,激发转型发展动力,实现一二三产业融合发展;对位于城市近郊区以及城关镇所在地的城郊融合型村庄,应鼓励引导农民率先进镇;在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排,做强都市农业、做美都市田园、致富都市农人

      日前发布的2019年中央一号文件开宗明义指出,今明两年是全面建成小康社会的决胜期,“三农”领域有不少必须完成的硬任务。对标全面建成小康社会必须完成的硬任务,要坚持农业农村优先发展总方针,以实施乡村振兴战略为总抓手。

      党的十九大以来,党中央、国务院采取一系列重大举措,印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》等文件,为指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴拟出时间表和路线图。对上海而言,该如何积极探索超大城市的乡村振兴举措,将“优先发展”落在实处呢?

      涉农郊区经济密度较低

      上海是城市化高度发达的城市。2017年,上海城市化率达87.7%,位居全国榜首。

      但是,中心城区人口密度过于集中,外环内664平方公里的区域集聚了接近一半的常住人口,人口密度达17056人/平方公里,高于韩国首尔市和日本东京都区;而宝山、闵行、浦东外围以及嘉定、松江、青浦和奉贤、金山等涉农郊区占到上海陆域总面积的85%左右,经济密度相对较低,有较大的环境承载空间。

      在此大背景下,郊区发展对上海提升城市能级和核心竞争力具有重要意义,理应承载更多的重要功能。

      欧美发达国家的发展历程表明,在进入城市化成熟阶段,人口迁移会经历从城到郊进而到镇的历程。很多大企业总部也并非设在大都市区,而是设在小城镇上。

      例如,原联邦德国在城市化率超过70%以后,通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配套、服务功能,逐步增强其对大企业的吸引力,推动城乡协调发展。

      借鉴世界大城市的发展经验,上海推动实现城镇化和逆城镇化协调发展、相得益彰,既有可能也有必要。一方面,可进一步疏解中心城区非核心功能,实现中心城区的“逆城市化”;另一方面,积极促进郊区人口城镇化,推动部分农民市民化,将产业和人口逐渐引导至郊区城镇。

      在此过程中,需要有选择性地加大对乡村发展的支持力度。这将有力拓展上海发展的战略空间、增强上海发展的动力活力,更将重塑上海发展的大格局。

      尊重和保护乡村独特风貌

      虽然上海农业占比越来越小,但乡村的多功能性愈发显现。上海发展现代农业,不仅应该体现在设施农业、种源农业、精细农业、高效生态农业上,而且可以和其他产业深度融合。

      特别是,乡村所具有的生态、文化、观光、休闲功能,辅之以部分生产功能(主要指供城市所需的生鲜农产品),愈发不可或缺。未来,乡村不仅是重要的居住空间,而且是打响“上海制造”品牌、弘扬江南文化、吸引创新创业群体的重要承载空间。

      例如,保留大片的农用地和田园风貌,为上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市擦亮生态特色、筑牢绿色底色。

      世界上许多人多地少的国家如英国、荷兰等,都利用保护乡村、采用绿带缓冲区等多样化模式,来倒逼提高城市建设用地效率。

      上海应在城乡规划体系中通过一系列政策真正实现对城市规模的控制,进一步尊重和保护乡村独特风貌,使城市更加紧凑、城镇更具特色、乡村更加宜居,守住美丽上海的底色,而不是“千城一面、千村一面”。

      又如,要把江南乡村优秀文化遗产和现代文明要素结合起来,把保护传承和开发利用有机结合起来,塑造上海新的发展动能。

      上海自古以来就是鱼米之乡,现有15个历史文化名镇名村,分布在浦东、青浦、金山、松江、嘉定、闵行、宝山等地。这些名镇名村各具特色,是江南传统镇村风貌的典型代表,是不可复制的文化瑰宝。

      众多活态的乡土民间艺术、手工技艺、民俗活动等非物质文化遗产更是历史传承的文化基因,是城市的根之所系,也是产业发展、创意发展的动力源。

      改变村庄布局小散乱局面

      加强规划管理是乡村振兴的基础性工作。上海实施乡村振兴战略提出了“三步走”的思路:

      到2020年,乡村振兴取得重要进展,初步实现农村布局相对合理、产业融合发展、人居环境整洁、基础设施完善、公共服务健全、农民生活宽裕;

      到2035年,乡村全面振兴,农业农村基本实现现代化,努力把都市农业和郊区农村建成可持续发展的示范区和宜居城市的后花园,与上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相得益彰;

      到2050年,实现更高水平的农业农村现代化、城乡深度融合、人与自然和谐发展。

      在规划层面,需要市区两级统筹协调,将国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到全域范围,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

      为此,有必要对上海现有84个涉农乡镇和1590个村进行系统梳理,科学统筹全市范围内的村镇发展空间结构。可根据《上海市产业地图》绘制村镇发展现状图和规划图,分类施策,将村分为城郊融合型、集聚提升型、特色保护型和搬迁撤并型四大类,严守“离房不失房、离地不失地”和“建设用地只减不增、基本农田只增不减”两条底线,推动实现承包地流转、宅基地使用权流转、集体建设用地盘活。这样做的目的,就是为了改变农地规模细碎、村庄布局小散乱、集体建设用地使用效率低下的局面。

      在市级层面,还需给不同区、不同镇特别是非城关镇赋予吸纳产业和人口制定差别化落户政策环境。同时,对确需保留发展的重点村进行生态修复和田园综合体建设,进而形成中心城区、新城新区、特色城镇、美丽乡村协调发展的特大型城市市域城乡体系。

      让村民带资进城入镇生活

      2019年中央一号文件提出,要全面深化农村改革,激发乡村发展活力。落实这一要求,需要根据具体情况予以精准施策。

      对位于城市近郊区以及城关镇所在地的城郊融合型村庄,应鼓励引导农民率先进镇,鼓励引导村民依法自愿有偿退出农地承包经营权和宅基地使用权,保留集体资产收益分配权。由区、镇成立公司,负责土地收储和动迁居民社区建设,探索村集体资产委托强村公司代管,让进城农户变成股东,实现村级经济和百姓收入共同增长。

      通过宅基地置换等方式,让农民以自愿方式,按照相关标准换取城镇住房。这些住房既可以通过土地复合出让的方式,在城镇商品房建设中参照保障性住房建设农民安置房,也可以单独选址集中建设动迁社区,房屋应当具有完全产权。在此基础上,使村民带资进城入镇生活居住,逐渐完成向市民转变。

      对拟保留的集聚提升型、特色保护型和撤并搬迁型三类村庄,探索农村“三块地”改革试点,加快打造具有江南水乡特征和大都市郊区特色的都市田园乡村。

      例如,统筹利用生产空间,实现适度规模经营。通过宅基地整理和村庄布局调整,合理划定粮食生产功能区、蔬菜生产保护区和特色农产品优势区;加大农村承包地流转力度,做大都市现代绿色农业规模,以农地规模化促农产品标准化、品牌化建设。

      又如,持续改善乡村风貌,打造生态宜居美丽家园。遵循乡村传统肌理和格局,制定村庄建设规划,从农田整治到美化庭院,从美丽乡村到绿水青山,合理布局生产生活生态空间。

      可进一步推动农民集中居住,对原有宅基地进行归并,对住宅作评估,就地完善、就地提升、就地改造、就地平衡。对于适合保留的住宅建筑,可由村负责统一改建,发展民宿、“双创”等新产业、新业态;不适合保留的则由村负责拆除,并加快建设配套齐全的农民集中居住点,解决老旧住房改造、6层以下加装电梯等问题。此外,对宅基地空置、暂时又不愿意流转的,加强规范管理,不能用于群租、不得用于经营,维护好乡村良好秩序和环境。

      再如,盘活集体沉睡资产,壮大集体经济以促进农民长效增收。应着力推动农村资源入市、城市资本下乡,激发转型发展动力,实现一二三产业融合发展。

      同时,鼓励有条件的村利用各级补助资金和结余资金,以盘活资源、新建固定资产、购建城镇物业等方式发展物业经济,不断增加农民的经营性收入和财产性收入。

      总之,上海深入实施乡村振兴战略,要更加注重郊区发展,在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排,做强都市农业、做美都市田园、致富都市农人,做新时代中国特色社会主义超大城市城乡融合发展的示范者、乡村全面振兴的引领者。

      (作者余 佶为中国浦东干部学院长三角研究院副院长、教授)

    编辑:贺心群