弱化本位主义要理顺三大关系

    发表时间:2020-08-04 07:43 内容来源:人民论坛网

      合法合理的个人利益和共同利益都不是本位主义,那些只顾局部利益,不顾全局利益,对别部、别地、别人漠不关心的价值排序与行为选择,才是本位主义

      合法合理的个人利益不是本位主义,而是探究其他一切利益单元的“本”与“源”。离开合法的公民个人利益谈论其他形式的利益,则成了无本之木、无源之水。经济理性人是经济活动中合乎理性的人,即“两利相权取其重,两害相权取其轻”。司马迁所言“天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往”,可以视为对世人经济理性行为的经典描述。

      在市场经济条件下,经济理性人既是市场经济存在的前提,也是市场经济长期塑造的结果。经济理性人的根基是个人利益,当然这种个人利益是合法合理合情的个人利益。“拔一毛而利天下,不为也”,“人不为己,天诛地灭”,做出损人利己、甚至损人不利己的事情,这是极端狭隘的个人利益。马克思主义是承认个人利益的。马克思认为,“人民奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。恩格斯认为“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。列宁认为,“利益是人民生活中最敏感的神经”。合法的利益构成法律保护的公民权利。从1982年宪法到2018年修正之后的《中华人民共和国宪法》,一以贯之地保护公民合法利益:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”。合法合理的公民个人利益是最基本的利益单元,具有公共性的个人利益则构成共同利益,具有公共性的共同利益则构成公共利益。

      合法合理的共同利益不是本位主义,并且应得到充分理解尊重与切实保障。共同利益的单元可能是部门,可能是地方,也可能是群体;此时的共同利益则表现为部门利益、地方利益、群体利益,都是具体化的“集体利益”。不能将所有的部门利益、地方利益、群体利益都视为本位主义。分工与协调是组织的一对基本矛盾。就国家来说,横向分工后必然出现若干承担特定职责的部门,纵向分工后必然出现若干特定职责的地方,不管是部门和地方都必须“守土有责”,部门和地方领导都应该在其位谋其政,任其职尽其责。如果部门和地方领导凡事无论大小,一律等待依赖中央,职责范围内不担当少作为;中央一声令下之前层层减码,中央一声令下之后层层加码,其最终结果只能是弱化中央权威,减损国家治理效能。权责一致是国家治理大道,“既要马儿跑,又要马儿不吃草”,自欺欺人。为确保“守土有责”,本来应该赋予部门与地方的合理资源与法定权力,属于正常的自然的部门利益与地方利益,不能视为本位主义。更不能将利益群体有序推进政治参与定为本位主义。在新冠肺炎疫情防控实践中,有些地方“八仙过海,各显其能”,“外防输入、内防扩散”,这是一种具有高度责任心、使命感的体现。

      只有那些将分工演变为“分割”“分立”“分裂”的“部门利益”“地方利益”“群体利益”才属于本位主义。对本位主义者的画像,1942年,毛泽东同志将本位主义描述为“‘以邻为壑’,全不为别部、别地、别人想一想”;1980年,邓小平同志将其描述为“有些本位主义严重的人,甚至遇到责任相互推诿,遇到权利相互争夺,扯不完的皮”。2013年,习近平总书记将其描述为,“有的领导干部个人主义、本位主义思想严重,只讲民主不讲集中,班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴,或者脑袋长在屁股上,为了自己的那点权力争得不可开交”。

      利益冲突时价值排序与行为选择是定义本位主义的一把“钥匙”。基于“国家是整个社会的正式代表”,公共利益就是“国家利益”;因为“制度利益与公共利益不谋而合”,公共利益可视为国家“制度利益”。正是在这个意义上,改革开放的总设计师邓小平同志鲜明指出:“我们从来主张,在社会主义社会中,国家、集体和个人的利益在根本上是一致的,如果有矛盾,个人的利益要服从国家和集体的利益。为了国家和集体的利益,为了人民大众的利益,一切有革命觉悟的先进分子必要时都应该牺牲自己的利益。”

      社会主义社会中,个人与集体并非天生冲突,维护合法的个人利益,并不是个人主义。只有那些作奸犯科以牺牲集体利益为手段实现非法个人利益的,才是个人主义。当集体与国家发生利益冲突的时候,将局部利益凌驾于全局利益之上,甚至牺牲国家利益成全集体利益。这种只顾局部利益,不顾全局利益,对别部、别地、别人漠不关心的价值排序与行为选择,就是本位主义。“这是一种放大了的小团体主义”。

      反对本位主义是提升我国国家制度吸纳力、制度整合力和制度执行力的内在需求

      如果把国家比作为一条大船,国家制度吸纳力决定谁能够上这条船。国家制度吸纳力是国家政权合法性获得人民认同的能力,具体表现为:国家保障公民权利、保障人民主体地位的能力,实现社会公共利益、实现社会公平正义的能力,维护法制统一的能力,等等。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。本位主义,名为共同利益,实为特殊利益。除部门本位主义、地域本位主义以外,特殊利益集团本位主义危害最大。特殊利益集团实际上是具有利益排他性的分利集团。特殊利益集团本位主义一旦做大,其一,都具有挤压公民合法权利的排他属性,都具有侵占公共利益的索取属性,都具有试图影响甚至操纵国家利益的掠夺属性;其二,就容易尾大不掉,左右国家决策,致使国家选择的具体制度或公共政策成为一部分人攫取另外一部分人财富的工具;其三,其政治参与就不再只是“分蛋糕”的利益再分配行为,而是具有破坏性后果的“抢瓷器”行为。

      国民党在大陆统治时期的四大家族就是特殊利益集团,加速了国民党的垮台。苏联69年高度集权计划经济体制必然培育出一个庞大的官僚集团,这是由资源配置方式决定的,是不以人的意志为转移的;加之苏共长期脱离群众,勃列日涅夫时代已经形成完整的特权阶层。特殊利益集团的存在是苏联垮台的重要诱因。中国改革开放前没有出现类似苏联那样根深蒂固的特殊利益集团,这是中国成功启动改革的秘诀之一。值得我们高度关注的是,计划经济时期没有生成的特殊利益集团绝不意味着在改革进程中也不会生成。习近平总书记多次提出,“勇于突破利益固化藩篱,将改革进行到底”。2014年10月8日,习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出:“不允许搞团团火火、帮帮派派,不允许搞利益集团,进行利益交换。”2015年10月29日,习近平总书记在中共十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中再次指出:“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。如果有了自己的私利,那就什么事情都能干出来。党内不能存在形形色色的政治利益集团,也不能存在党内同党外相互勾结、权钱交易的政治利益集团。”

      2020年中国抗疫实践中并没有发生以特殊利益集团为单元的本位主义。一度出现的不让湖北籍司机下高速进入本省地界、阻挠湖北籍员工复工等案例,实际上也破坏了国家制度吸纳力。任何情况下任何省份的公民,都是中国公民,都在中国这同一条船上。“武汉加油”“湖北加油”是在同一条船上“加油”,不是使其在船下“加油”。

      如果把国家比作为一条大船,国家制度整合力决定了谁是掌舵的船长。国家制度整合力,是政治共同体形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。国家制度整合力,基于多民族与国家关系维度,是指形成多民族统一国家的能力;基于中央与地方关系维度,是指确保国家法制统一、政令统一、市场统一的能力;基于执政党与国家关系维度,是指确保执政党集中统一领导、维护中央权威的能力等。

      中国国家制度整合力结束了近代中国以来四分五裂、一盘散沙的局面。邓小平同志曾说过:“过去帝国主义欺负我们,还不是因为我们是一盘散沙?”1949年新中国的建立,结束了一盘散沙的局面。新中国成立后,以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体通过系列制度安排,特别是建立了中国共产党集中统一领导制度、人民民主专政的国体、人民代表大会制度、民族区域自治制度等国家根本制度、基本制度,提升与巩固了国家制度整合力。通过变革与完善重要制度,坚决遏制可能或已经产生本位主义的问题。比如,1953年“高饶事件”后,1954年4月,中央撤销了六大行政区制度,实质性“砍山头”“削诸侯”。1955年2月,国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》,将原来的六大军区改划为十二个大军区。1973年12月,毛泽东主席把八大军区司令员对调“就是不允许军队领导干部有个团团,有个势力范围。”

      邓小平同志高度强调坚持党的领导、改善党的领导,提高国家制度整合力。“中国一向被称为一盘散沙,但是自从我们党成为执政党,成为全国团结的核心力量,四分五裂、各霸一方的局面就结束了。”为什么需要全国一盘棋,集中力量办大事?邓小平同志说得异常简约透亮:“中国人分散开来力量不大,集合起来力量就大了。”他对现代化建设中的本位主义异常警惕,历来强调“全党服从中央”,“中央要有权威”。1980年1月16日,邓小平同志指出,“只有全党严格服从中央,党才能够领导全体党员和全体人民为实现现代化的伟大任务而战斗”。针对“各路诸侯太多,议而不决,决而不行,各自为政”的状况,1988年9月12日,邓小平同志提出“中央要有权威。”“各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。谁能统一?中央!中央就是党中央、国务院。”“党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”“宏观管理要体现在中央说话能够算数。”1994年开始实施的分税制就是为中央宏观调控奠定必要财力基础。

      党的十八大以来,为保证党领导人民有效治理国家,形成治国理政的强大合力,以习近平同志为核心的党中央特别强调维护党中央权威和集中统一领导。针对周永康、薄熙来、徐才厚、令计划、苏荣等高级领导干部严重违法违纪案件,2015年1月13日,习近平总书记尖锐指出,“有的政治野心膨胀,为了一己私利或者小团体的利益,背着党组织搞政治阴谋活动,搞破坏分裂党的政治勾当!有的领导干部把自己凌驾于组织之上,老子天下第一,把党派他去主政的地方当成了自己的‘独立王国’,用干部、作决策不按规定向党中央报告,搞小山头、小团伙、小圈子。”2016年12月26日,习近平总书记高屋建瓴地指出,“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们,要治理好我们这个大党,治理好这个大国,保证党的团结和集中统一至关重要,维护党中央权威至关重要”。2017年2月13日,习近平总书记进而指出,“只有党中央权威,才能把全党牢固凝聚起来,进而把全国各族人民紧密团结起来,形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量”。2019年党的十九届四中全会《决定》系统部署了完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度,并把坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事作为我国国家制度和国家治理体系的一项重大优势。

      事实上,没有足够的国家制度整合力,“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局很难有效推进;没有全国一盘棋,多民族大一统,各民族多元一体,老祖宗留给我们的这笔重要财富很难守得住,“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略实施很难有效推进,许多地方民生建设难以持续发展。以2018年为例,黑龙江等10个省份养老金基金结余合计占全国结余的3.7%。加快建立基本养老金全国统筹制度已经刻不容缓。再比如,没有国家财政制度的整合力,许多省份就会缺乏足够自有财力保运转,保公共服务提供。统计显示,2019年财政收入/支出低于50%的省份有23个,主要集中在西部和东北,仅8个省市财政自给率高于50%,主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。

      面对突如其来的新冠肺炎疫情,中国正是凭借强大的国家制度整合力,正是充分运用全国一盘棋的治理优势,正是依靠广大人民群众的积极主动配合,才取得重大阶段性胜利。在党中央、国务院的统一指挥下,全国各地4.2万余名医务人员支援武汉、支援湖北,与湖北本地5万余名医务人员并肩战斗;各种医用物资、生活必需品从四面八方汇聚武汉、汇聚湖北,这是湖北抗击新冠肺炎疫情取得决定性胜利的重要条件。这与美国纽约州等几个州向联邦政府多次请求支援呼吸机未果形成鲜明对比。

      特别值得指出的是,反对本位主义提高国家制度整合力,目的在于构建如梁启超先生所说的“有机之一统与有力之秩序”,不是反对地方、部门依法履行职责,更不是反对赋予地方更多自主权。早在2015年10月29日,习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中就明确提出过警告:“对可能发生的各种风险,各级党委和政府要增强责任感和自觉性,把自己职责范围内的风险防控好,不能把防风险的责任都推给上面,也不能把防风险的责任都留给后面,更不能在工作中不负责任地制造风险。”这一段话确实发人深省。

      如果把国家比作为一条大船,国家制度执行力决定了这条大船能否最终安全高效到达目的地。国家制度执行力是确保执行主体运用制度资源实现目的和目标的能力,最终体现为国家治理效能。本位主义恰是提升国家制度执行力之大敌。1987年邓小平同志就国家总的效率方面指出,“社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯”。而1998年3月24日,时任国务院总理朱镕基在国务院第一次全体会议上说出了自己的一个发现,“如果发一个文件,能兑现20%就算成功了”。2010年,胡锦涛同志强调“各级领导干部必须增强制度执行意识,切实提高制度执行力”。党的十八大以来,习近平总书记多次强调“一分部署,九分落实”。2013年,习近平总书记强调,“要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义,决不允许‘上有政策、下有对策’,决不允许有令不行、有禁不止,决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”。2019年10月31日,党的十九届四中全会《决定》再次指出,“制度的生命力在于执行”,把“制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”

      弱化本位主义,要理顺政治与行政之间的关系,核心是确保法制统一,尽早化解行政碎片化困局

      “批评本位主义的文章要写,但光批评,光从思想上解决问题不行,还要研究解决制度问题”,“人是服制度不服人的”。国家制度和国家治理体系相对完备,国家在纵横两个坐标上权责体系相对清晰明确,各级官员在平时状态下对本职本位的权责有清晰认识,在“战时状态”(如战争、大饥荒、严重疫情)下,对国家和民族的全局利益有明确共识,是本位主义的治本之策。“刮去枝叶,栽培根本”,力避抱薪救火,尽量釜底抽薪。既然利益冲突是本位主义的根源,解铃还需系铃人。应从调整利益关系角度进行制度优化。

      理顺政治与行政之间的关系,核心是确保法制统一,尽早化解行政碎片化困局。政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。前者处于主导地位,后者占次要地位。政治须对行政进行必要控制。执政党在确保两者彼此协调方面发挥着举足轻重的作用。概言之,制定国家规则的机构在履行国家意志表达功能,执行国家规则的机构在履行国家意志执行功能。在中国,在中国共产党领导下的全国人大制定国家规则;当前,制定国家规则的格局是,在党的领导下,全国人大主导、国务院依托、各部门深度参与、利益相关方适度介入。事实上,很多法律草案依然是依赖中央部门草拟。谁在执行国家规则?所有的国家机关都在执行国家规则,其中最大的国家规则执行机构是政府系统。因此,需从源头上根治本位主义,才有釜底抽薪的效果。

      一方面,坚决维护社会主义法律体系的统一。在中国,国家规则就是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。一旦法律体系不统一,依法治国、依法执政、依法行政容易演变为依法打架。最理想的状态是彻底结束法律草案高度依赖部门起草的格局;比较现实的是将反对部门利益和反对地方保护主义法律化。在已经加大地方立法权的新形势下,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度,维护国家法制统一、尊严和权威。健全社会公平正义法治保障制度,加强人权法治保障,保障人民依法享有广泛的权利和自由,并承担相应义务。加强对法律实施的监督,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法行使,切实保障公民、法人和其他组织合法权益。

      另一方面,尽早化解行政碎片化困局。我们坚持和完善维护党中央权威各项制度,已经实现政治领导集中统一,但行政碎片化的问题依然比较严重,着实令人费解。要“毕其功于一役”解决这个问题看来不容易,当前应着力关注和解决三个问题。一是仅仅健全部门间协调配合机制,很难防止政出多门、政策效应相互抵消;因此,笔者建议将政府办公厅(办公室)建设成为政府综合协调中心,完善政府综合协调机制。二是引入“云端制”,加快推进全国一体化政府服务平台。将该平台作为国务院各部门、各地方政府提供政务服务的唯一平台,各部门、各地方政府只留终端接口,以协作为前提进行分工。三是按照整体政府和数字治理的理念加快推进数字政府建设,通过社会管理和公共服务的数字化转型倒逼各级政府确权确责、优化流程、无缝协作、强化问责。

      弱化本位主义,要理顺中央和地方权责关系,核心是以中央与地方制度化权责关系代替当前的“条块关系”

      权责关系的客观实在性使得国家政治权力持续、稳定的运行;权责关系的主观能动性,容易使国家政治权力运行不稳定。“条块关系”的实质是同一项事权由“条”与“块”同时承担,且权责边界由双方动态博弈确定,这个变动不居的权责过程很容易演变为确认、培养、强化本位主义的过程。“条”管的着“块”,但看不见;“块”看得见。“条”“块”都认为自己代表“公共利益”,对方代表“共同利益”。“上面千条线,下面一根针”,“上面千把锤,下面一根钉”;“条”一旦分割“块”到达质变的状态,“钉”一旦受不了乱锤狂敲,“块”就要对“条”起反作用,容易诱发双向“本位主义”。

      实现中央与地方权责关系的制度化。早在1956年毛泽东同志就尖锐指出:“现在几十只手插到地方,使地方的事情不好办。立了一个部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令,就同省、市的厅局联成一线,天天给厅局下命令。这些命令虽然中央不知道,国务院不知道,但都说是中央来的,给地方压力很大,表报之多,闹得泛滥成灾。这种情况,必须纠正。”毛泽东同志描述的中央和地方之间的问题时至今日还或多或少的存在。今天怎么办?继续理顺中央和地方权责关系,实现中央与地方权责关系的制度化。凡是宏观事务,由中央机构承担事权与支出责任,由中央公务员履行职责,减少并规范中央与地方共同事权。为更好地支撑创新驱动发展战略,适当加强中央在知识产权保护方面的事权;为更好适应老龄化社会的迫切需要,加快建立基本养老保险全国统筹制度,适当加强养老保险方面事权;为统筹生态环境保护资源、增强生态环境保护合力,适当加大跨区域生态环境保护方面事权。在上述前提之下,赋予地方更多自主权。以结果为本,而不是以留痕为本,支持地方创造性开展工作。

      建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。2012年以来地方财政收入占国家财政收入的比重维持在53%,地方财政支出占国家财政支出的比重维持在85%,一些地方政府履行相应的支出责任还有困难。2012年,全国政府性基金收入37517亿元,收入同比增速为-9.3%,其中,国有土地使用权出让收入为28517亿元,占全国政府性基金收入的76%。到2018年,全国政府性基金预算收入高达75405亿元,收入同比增速为22.6%,其中,国有土地使用权出让收入为65096亿元,占全国政府性基金收入的86.33%。这些数据从一侧面可以显示地方政府对土地财政的依赖程度。权责清晰,就是要合理划分各领域中央和地方各级事权和支出责任,“谁家的孩子谁家抱”,事权归谁,支出责任归谁。财力协调,就是要形成与承担责任相适应的财政体制,为各级政府履行事权和支出责任提供财力保障。区域均衡,就是由中央提供区域间国家基本公共服务均等化财力保障。

      弱化本位主义,要理顺公私关系,核心是推进问责制科学化,做到自律与他律的统一

      他律对遏制本位主义必不可少,是当仁不让的硬件。对由极端自私的个人利益膨胀导致的本位主义,我们党历来毫不客气。1989年9月4日,邓小平同志在谈到如何消除诸侯各自为政的问题时说,“对于不听中央、国务院的话的,处理要坚决,可以先打招呼,不行就调人换头头”⑩。2020年2月3日,习近平总书记指出:“对党中央决策部署贯彻落实不力的,要敢于批评,责令其立即整改。对不服从统一指挥和调度、本位主义严重的,对不敢担当、作风飘浮、推诿扯皮的,除追究直接责任人的责任外,情节严重的还要对党政主要领导进行问责。”

      自律对遏制本位主义同样重要,是从本源上消除本位主义的“软件”。从合法合理合情的个人利益与不合法不合理不合情的极端自私的个人利益之间,是一个连续的谱系。这两端之间有一种个人利益可称之为不合法但有些许合理合情的个人利益。比如,在公平正义含金量不足的规则之下,人们会采取一些逃避规则、甚至是“本位主义”的行为。比如,不管是否为下级的法定职责,不管下级是否有履职能力,上级与下级之间层层签订“军令状”,一直签到乡镇、街道,甚至是社区。美其名曰层层传导压力,层层压实责任。在这种压力型体制之下,一旦下级有逃避规则的行为,上级就会启动问责制,越是启动问责制,下级越是避责,越是避责,越是接近本位主义。简而言之,有些本位主义是不合理的问责制逼出来的。问责制本来是让大家干事创业、履职尽责,如果实施效果最后走向了自己的反面,也大大损害了问责制的公信力。“要帮助别人,先把自己的氧气罩戴好”。上级要问责别人,先把自己本份尽到。

      自律的要义是实现个体利益、共同利益、公共利益的最大公约数。当年国民党从来没有实现过党内统一和国家统一,本位主义比比皆是。根据邓小平同志的回忆,1945年10月,打平汉战役比打上党战役还困难,平汉战役主要是政治仗打得好,争取了国民党第一战区副司令兼新八军军长高树勋率一万余人起义。中国共产党军区参谋长李达一到高树勋位于马头镇的司令部,“看见所有的汽车、马车都是头向南,准备撤退的。”为什么这样?“那时国民党要吃掉西北军,有这个矛盾。”国民党要吃掉西北军,是西北军底色的高树勋“本位主义”催化剂。1948年11月6日至1949年1月10日的淮海战役,“每一次的具体作战,指挥的都是各纵队的头头,刘邓没有亲自到战场上指挥过一次战斗行动。”“我们对指挥有意见,发现有不妥的地方,有电话可以联络。这种做法对增加上下级之间的相互信任,提高部队的战斗力,很有好处,还可以锻炼指挥员的主动性,讲句哲学语言叫发挥能动性。野战军的领导人相信自己的部下,下面也相信领导,这种相互团结、相互信任的关系从作战一开始就是这样的。”是的,信任代替不了监督,监督也代替不了信任,而信任是建立在实现利益最大公约数之上,建立在激励相容之上。

      早在2016年1月18日,习近平总书记就明确指出:“大家都认为,一些干部‘为官不为’已成为一个突出问题”。若“为官不为”与本位主义恶性互动,不仅不利于眼下的疫情防控与复工复产,而且大不利于实现“两个一百年”奋斗目标。反对本位主义这个国家治理的重大议题不可不察!

      (作者宋世明为中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部副主任、教授、博导)

    编辑:贺心群