核心提示：“十四五”时期直至更长的时期内，应当持续增加“硬投入”，继续优化“软环境”，以高质量的科技创新引领和支撑高质量发展。为了实现创新驱动的经济高质量发展，国家治理体系的完善应当具体从以下七个方面着手：激励中小微企业创新、鼓励市场主体良性竞争、加强知识产权保护、深化对外开放、完善教育体系、深化金融改革、提升财税调控能力。

　　“十四五”时期应以高质量科技创新引领高质量发展

　　新时代我国经济发展的基本特征是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。要实现我国经济的高质量发展，关键在于摆脱改革开放后逐步形成的“投资—出口”驱动型的增长模式，转向创新驱动型的增长模式。前者受到边际报酬递减规律的约束，因而难以长期持续下去；后者则不受边际报酬递减规律的约束，是我国最终实现繁荣富强目标的重要路径。党的十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。在新一轮科技革命和产业变革的大背景下，我国发展面临的内外环境发生深刻复杂变化，此时经济社会发展和民生改善比任何时候都更加需要增强创新动力。

　　当前，尽管各类重大创新成果竞相涌现，但我国在自主创新方面仍面临一些突出的短板，在接下来的“十四五”时期直至更长的时期内，应当持续增加“硬投入”，继续优化“软环境”，以高质量的科技创新引领和支撑高质量发展。在熊彼特范式（Schumpeterian Paradigm）中，长期经济增长首先由创新驱动，而创新源于研发活动以及企业家对于源自经济政策和制度的激励机制所作出的反应，创新的特征便是用新的技术取代旧的技术，即“创造性破坏”（creative destruction）。

　　在经济发展过程中，政府发挥着重要作用。在经济发展的不同阶段，可以采取不同的经济政策和制度，而这主要取决于与技术前沿之间距离的远近。随着科技水平的发展，技术前沿不断外推，这为中等收入国家跟上技术前沿提供了机遇。倘若错过了这一机遇，则可能落入中等收入陷阱之中。毋庸置疑，改革开放以来，我国充分利用后发优势，在经济全球化进程中，获得了全球技术扩散的诸多裨益，将原先相对落后的技术水平不断向技术前沿推进，大大缩小了与世界技术前沿之间的距离。那么，对于我国政府来说，当前应当如何依据既有的技术支撑，提升国家治理水平，实施恰当的政策举措和制度革新，实现创新驱动的高质量发展呢？

　　从整体思路上说，要实现经济的高质量发展，国家治理结构应当实现从当前的经济事务型向民生事务型的转变。经济高质量发展是创新驱动而非投资驱动的经济增长，而创新驱动的根本在于人才的培养及其知识技能的发挥。为此，应当着力为人才的形成及其技能的发挥创造有利的环境。这就要求政府相对减少对经济建设事务的介入，而把工作的重心放置在诸如公共教育、基础研究、公共医疗健康、社会保险和社会救助等民生事务项目上，尽早形成民生事务型的政府。另外，为了实现创新驱动的经济高质量发展，国家治理体系的完善应当具体从以下七个方面着手：激励中小微企业创新、鼓励市场主体良性竞争、加强知识产权保护、深化对外开放、完善教育体系、深化金融改革、提升财税调控能力。

　　激励中小微企业创新

　　全方位鼓励和扶植中小微企业创新，引导和促进中小微企业在技术和知识密集型产业中的投资。在高质量发展阶段，制造业和服务业向高技术转型的趋势正在呈现。大多数中小微企业为全国贡献的发明专利、技术创新和新产品研发，成为技术创新的主体力量。不过，大多数中小微企业陷入低门槛、高竞争、产品附加值低、议价能力弱的发展困境。为此，可以学习日韩等国的发展经验，通过政策与制度变革，全方位鼓励和扶植中小微企业在技术和知识密集型产业中的投资。

　　相关措施包括：在享受研发费用税收减免政策方面对所有企业一视同仁；鼓励中小微企业与大学、公共研究机构合作进行研究开发，并为合作研究提供财政资助；提供技术信贷担保的专项服务；鼓励分属不同行业的中小微企业之间的交流；运用行业、大学和公共研究机构的专家，为中小微企业提供技术指导；优先采购中小企业开发的产品；设立技术企业孵化器中心计划，拥有潜在商品化技术但在融资、设施和管理能力等方面有困难的个体可以进驻孵化器中心；开创新企业创办学校，为有兴趣自己创业的人群（尤其是院校学生）提供与新办企业有关的专门信息、培训和建议等。

　　鼓励市场主体良性竞争

　　竞争是市场机制的灵魂，而竞争政策是市场机制正常发挥作用的根本保障，也是政府更好发挥经济职能的一项基本政策。在创新驱动的经济高质量发展阶段，竞争能够有效激励位于技术前沿的企业进行创新，并且鼓励位于非技术前沿的企业重视创新。经验表明，随着一个国家距离技术前沿越来越近，竞争在推动经济增长中变得越来越重要。

　　鼓励市场主体良性竞争，首先应当让国有经济退出竞争经营性领域。目前，我国经济中仍然分布着大量的国有企业。由于缺乏有效竞争，国有企业缺乏创新的动力。Hsieh和Klenow发现，假如资源能够得到有效配置，那么，中国的全要素生产率将提高30％—50％[1]。国有经济是公共部门的组成部分，是政府经济职能在企业领域的延伸。由于公共部门的基本职责就是提供公共产品和服务，因此，国有经济的活动范围应当限定于市场失灵领域，而不应大规模、长期性地介入诸如商业地产、酒店、超市、文化旅游等市场竞争性领域。

　　另外，还要认识到，一种产品和服务的公共服务供给并不等于完全要由与其相关的公共部门组织生产。以垃圾回收为例，在美国，通常由社区自己购买垃圾车，雇佣工人，安排日程，提供这项服务。而在有些地方，市政当局本身并不组织生产，而是雇佣私人企业来做这项工作。据统计，美国大约有37%的消防服务、23%的图书馆、48%的公交服务由私人企业承包。

　　因此，即便是在市场机制失灵因而需要政府进行公共提供的领域，也不见得需要国有企业进行垄断供给，在诸多情况下，进行有限竞争甚至是充分竞争，可能是既实现公共目标也能提升运作效率的更好选择。为此，应当加大政府购买服务的范围，引导社会力量参与公共产品和服务的供给，既扩大非国有经济的活动范围和空间，也能够改善公共产品和服务的生产和供给机制。

　　加强知识产权保护

　　是否需要加强知识产权保护，的确存在着多方面的权衡取舍，如在确立垄断与促进竞争之间，在静态效率的损失与动态效率的收益之间，在事前政策与事后政策之间，以及在生产商品与生产新知识之间。后发的新兴经济体往往距离技术前沿较远，此时，通过模仿的方式获得技术扩散的好处，有助于加快技术进步的进程，减少研发过程的不确定性，进而获得所谓的“后发优势”。而当一个国家逐渐向技术前沿逼近时，就需要加强知识产权保护，给予风险性投资更大的回报激励，从而能够在较高的技术边界上继续向技术前沿推进。另外，在竞争政策与知识产权保护之间，还存在着互补性：知识产权保护提高了创新后的经济租金（即超过正常利润的超额利润），而竞争则降低了创新前的经济租金。

　　近些年来，我国在知识产权的保护方面已经做了大量的工作。从专利数量看，已经从1990年的22588件增加到2017年的184万件，有利于实现自主创新驱动的经济高质量发展。当然，由于制度惯性以及不少地方政府保护主义的倾向等原因，我国在知识产权保护的范围和强度等方面仍存在不少改进的空间。

　　深化对外开放

　　随着一国经济距离技术前沿越来越近，贸易对于促进增长变得越来越重要，主要原因有三个：一是参与国际贸易会扩大市场规模，产生规模经济效应，增加利润空间；二是外国企业的参与有助于增加市场竞争，迫使非生产性的国内企业退出国内市场，同时激发生产性的国内企业进行创新；三是贸易的过程必然伴随着技术和知识的溢出，有助于人力资本的积累和技术水平的提升。

　　特朗普政府于2018年3月挑起的中美贸易摩擦及其在全球范围内掀起的贸易保护主义浪潮，对我国及世界经济的发展前景构成严峻挑战。不过，对于正在谋求获得更多创新动力的我国来说，在积极采取针对美国的反制措施的同时，应当深刻认识到贸易自由化对于我国经济高质量发展的重要性；通过“一带一路”倡议，一方面获得贸易转移效应，减少短期内因中美经贸摩擦、国际需求萎缩和全球经济放缓等给我国经济增长带来的冲击，另一方面在推进贸易自由化的进程中获得实施开放政策的长远利益。

　　健全教育体系

　　人才的培养是技术创新和长期经济增长的源泉，教育政策应当因时而动、与时俱进。一般说来，当国家远离技术前沿时，教育体系应侧重于技术教育，而当国家离技术前沿较近时，教育体系应侧重于研究型教育。

　　显然，在为经济高质量发展培养研究型和技术型人才方面，我国当前的教育体系并不令人满意。在应试型教育体系之下，尽管我国教育体系能够产生优秀的考试成绩，却无法培养出足够多的高质量创新人才。为此，应当以培养具有创新思想和能力的研究型人才为导向，从学校教育、家庭教育和社会教育等多方面入手，全面审视当前的教育制度与政策，并进行必要的改革。

　　深化金融改革

　　研究开发与技术创新的商业前景有着很大的不确定性，而银行贷款通常需要权衡资金的流动性、盈利性和安全性，因此，风险创新不太可能由银行贷款提供资金，它们更有可能由乐于承担风险的风险投资家等股权投资者提供资金。因此，中等收入国家追赶技术前沿的可能性将随着金融行业的繁荣发展和金融改革的不断深化而增加。

　　我国当前金融体系的主体是各种类型的国有金融机构，包括银行、信托、保险、证券公司、基金公司等。出于资金安全性的考虑，这些机构倾向于将资金配置于有着政府背景的国有企业和政府融资平台上，这使得非国有经济难以平等获得所需的资金。事实上，目前作为技术进步主体的民营企业所能获得的贷款量占整个贷款量的比例不足25%。

　　因此，要推进我国经济从投资型增长转向创新型增长，应当深化金融改革、促进金融发展，应继续加强金融供给侧改革，推进利率市场化，降低企业融资成本，推动实际利率下行。同时，科创板要坚守定位，完善资本市场体制，增强资本市场服务实体经济的能力。应当降低进入金融业的门槛，加速开放金融业，推动金融创新，着重通过强化金融监管来促进金融业的健康有序发展，为经济高质量发展提供助力。

　　提升财税调控能力

　　从狭义宏观税负看，我国政府收入在世界上处于较低水平；从广义宏观税负看，则已经超出新兴和发展经济体的平均水平，并且接近或超过一些发达经济体的水平。这一方面表明宽口径宏观税负过高，因此存在减税降费的空间；另一方面则反映在税收之外，政府收入中还有大量的非税收入。若不考虑社会保险缴款，2010年以来，非税收入在政府收入的占比一直维持在30%以上，这不仅高于同期发展中经济体28.1%的平均水平，更是远超发达经济体10.6%的平均水平。

　　要提升财税调控的实际效果，应当突破现行财税制度的局限性，使其能够在引导和激发消费方面发挥更加积极的作用。为此，应当调整财税调控的基本思路，放弃原先“减税降费”的政策取向，并将其重新定位为“清费立税”。这主要包含两层意思：一是尽早确立税收在政府收入中的绝对主导地位；二是尽早确立所得税在税制结构中的主体地位。其目标就是要建立起以所得税、财产税等直接税为主体的税制结构，从而既能够发挥自动稳定器的功能，也有助于缩小收入分配差距，形成相对平等的收入分配结构，以引导和激发消费增长，形成内需导向增长模型，促进经济向以创新驱动为特征的内生增长方式的转变。

　　具体说来，清费立税的政策思路应沿着以下两个方面展开：首先，继续清理各类收费、基金、缴款项目，有些予以废除，有些则确立为正式的税种。比如，应当加快推进房产税制改革，将当前在交易环节课征的房产税类改为在保有环节课征的房产税，并将其明确为地方税种，以逐步取代土地出让金收入，同时取消与房地产有关的一系列收费项目。再如，应尽早将社会保险缴款改为社会保险税，并将其设计为中央税或中央与地方共享税。通过这些措施，确立税收在政府收入中的绝对主导的地位，以提升财税调控的主动性及其效果。其次，在房产税、社会保险税的基础上，还应考虑课征遗产与赠与税，同时继续推进个税，适时将当前的混合税制改为综合税制。当然，在提高上述直接税类在政府收入中的分量的同时，也要适时减少如增值税、消费税等间接税在政府收入中的比重。在保持宽口径宏观税负大体稳定的前提下，改善税制和政府收入结构，逐渐建成一个与经济发展水平相适应的、以所得税和财产税等直接税为主体的财税制度。

　　【本文作者林致远 黄安杰分别为厦门大学宏观经济研究中心副主任、厦门大学经济学院教授，中国国际贸易促进委员会厦门市委员会副会长、高级经济师】