行政公益诉讼助推法治政府建设

　　法治政府建设的核心是依法行政，本质是对政府行政权力的规范、限制和约束。在法治政府建设向纵深推进的过程中，仅靠行政系统内部的政策驱动可能面临动力不足、形式主义等问题，司法权对行政权的外部监督与制约作用应得到充分发挥。2017年，《行政诉讼法》正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。该制度赋予了检察机关在行政主体不作为、乱作为而导致公共利益遭受侵害的情况下向人民法院提起行政诉讼的权利，在完善我国行政诉讼制度结构的同时，对推进我国当前的法治政府建设具有重大的现实意义。

　　行政公益诉讼对法治政府建设的意义

　　拓宽了法治政府建设中司法监督的路径，强化了司法监督的力度。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对于行政机关接受检察机关法律监督提出了明确要求。在反贪、反渎的转隶对检察机关法律监督权行使带来明显影响情况下，行政公益诉讼制度使得检察机关可以针对行政机关违法行使职权或不作为引起的危害公共利益的案件发出检察建议和提起公益诉讼，其法律监督职能由此获得了延伸，过去司法监督中审判权制约行政权的局面发展为审判权、检察权共同制约行政权。根据最高人民检察院的统计数据，2018年全国各级人民检察院共立案办理行政公益诉讼案件108767件，在监督政府行为、督促政府履职方面发挥了显著作用。

　　为法治政府建设提供了新的追责手段。法治政府应当是责任政府，政府需做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。2019年5月中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中专章对法治政府建设责任追究作出了规定。而行政公益诉讼制度的确立有效地填补了原有追责机制所存在的空白地带。传统的行政诉讼注重私益保护，行政诉讼的原告仅限于行政行为的利害关系人，这就使得许多损害公共利益的行政行为由于没有特定受害人而被排除在行政诉讼的审查范围之外，法律责任无法落实和追究。在行政公益诉讼中，检察机关得以以公益诉讼人的身份对此类导致公共利益受损的行政行为提起诉讼，那些违法的行政机关最终难逃法律的审判与制裁。同时，传统的追责机制往往着眼于行政机关违法行使职权的行为，从而放过了大量行政机关怠于履职的不作为行为，而行政公益诉讼正是对行政不作为所举起的一把利剑。

　　有助于提升行政机关主要负责人对法治政府建设的重视程度。我国行政机关实行首长负责制，行政机关主要负责人的法治理念、法治水平及其对法治政府建设的重视程度直接影响着法治政府建设的实效。行政公益诉讼由检察机关提起，相较于普通公民所提起的行政诉讼，更易引起行政机关主要负责人的关注和重视。同时，由于此类诉讼涉及重大公共利益，因此往往受到媒体和民众的广泛关注，从而为行政机关主要负责人带来压力，督促其反思和改正可能存在的行政乱作为、行政不作为，并在未来的工作中积极履职，依法履职。在2019年5月中央全面依法治国委员会办公室印发的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》中，行政公益诉讼中被诉行政机关负责人的出庭应诉率被作为开展市县法治政府建设示范创建活动的重要评估指标，从而进一步加强了行政公益诉讼制度对行政机关主要负责人的约束和指引作用。

　　行政公益诉讼的完善路径

　　我国的行政公益诉讼目前尚处于起步阶段，制度体系仍不完备，要使其在法治政府建设过程中进一步发挥推动和促进作用，至少还需从以下三个方面进行完善。

　　进一步拓宽行政公益诉讼的受案范围，提升其对于法治政府建设的监督广度。《行政诉讼法》第25条规定了检察机关在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”开展公益诉讼工作。对于该条规定中的“等”字应当作“等”内解释还是“等”外解释，目前实践中尚存争议。我国构建行政公益诉讼制度的初衷在于以检察权监督行政权的行使，维护和实现社会公共利益。在行政行为类型和行政管理领域日益多元的情况下，如果对受案范围加以严格限制，将严重限缩检察机关所保护的公益范围，进而影响行政公益诉讼制度功能的发挥。因此，《行政诉讼法》第25条中的列举式规定不应当被认为具有排他性，在行政公益诉讼逐步发展成熟的过程中，其受案范围也应当不断拓展，逐渐覆盖至上述领域之外的其他各类对公共利益造成侵害的违法行政行为和行政不作为，将行政权力彻底关入法治之笼。

　　明确检察机关在行政公益诉讼中的调查权限，提升其对于法治政府建设的监督力度。调查权的行使是检察机关提出检察建议和提起公益诉讼的基本前提，检察机关需要通过调查行政机关的违法行为或者不作为来获取足以支持其检察建议的相关证据，并遵循相应的举证规则，充分证明自己所主张的诉讼请求。但是，现有规定既未对检察机关在公益诉讼中的调查权限作出具体规定，亦未对行政机关违反调查中的配合义务的法律后果予以明确。在调查权的行使缺乏保障的情况下，一旦面对行政机关的不予配合，检察机关取证工作的开展将举步维艰。在查阅、复制行政执法卷宗、询问相关人员等有限的调查手段已经难以满足行政公益诉讼实践所需的情况下，有必要实现检察机关调查手段的多样化，并适度赋予检察机关部分强制调查权，允许其在不采取强制性措施可能导致公共利益严重受损或是主要证据面临毁损、灭失的情况下对相关物品进行查封、扣押或者冻结相关账户。调查权的合理设置将有利于检察机关更加有效地发现和纠正行政机关的违法行为和不作为，督促其依法积极履职，从而加快法治政府建设的进程。

　　将行政公益诉讼制度与行政问责机制相衔接，强化领导干部在法治政府建设中的失职追责机制。行政公益诉讼是法治政府建设的外部监督机制，其最终目的仍是为了反馈和作用于行政系统内部，督促行政机关及时纠正其违法失职行为，并使相关责任人员承担法律责任。但是，目前的公益诉讼制度主要着眼于对行政行为的监督，对于公益保护中国家机关工作人员、特别是领导干部个人的违法行为和不作为缺乏相应的责任追究机制，从而使得该项制度的威慑力难以得到充分发挥。因此，应当合理构建行政公益诉讼与行政问责的衔接和转化机制：一方面，对于因不落实检察建议或者不履行公益诉讼判决而导致公共利益进一步受损的，需严格依法追究相关领导人员的责任；另一方面，检察机关应当与监察机关建立公益诉讼和违法违纪案件的移送及反馈机制，从而使外部监督作用于内部监督，使对行政行为的监督作用于对领导干部个人的监督，提升法律监督的刚性，实现权力与责任的紧密挂钩。（渠滢）