更好发挥行政裁决在化解民事纠纷中的作用

　　在化解民事纠纷方面，行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的优势，为了更好发挥其作用，中办、国办印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》），就切实履行裁决职责、做好行政裁决工作、更好地为经济社会发展服务作出了部署。

　　发挥行政裁决的作用，首先是公共行政的目的得以实现的重要方面。民事纠纷的受害人除了希望加害人终止加害行为并对既已造成的损害进行赔偿之外，更希望能够有效地预防纠纷，排除可能给自己造成损害的因素，而这恰好是政府管理应当承担的责任，这也是国家积极保护公民合法权益的重要方面。其次，有利于高效化解社会矛盾。对特定民事纠纷进行行政裁决既可以及时有效地预防民事纠纷，使紧张的民事关系得到恢复。再次，有利于合理配置司法资源。行政裁决可以使相当一部分民事纠纷无需进入诉讼程序即可得到解决，以减轻司法机关的负担。而且，许多民事纠纷与行政管理的关系极其密切，纠纷一方当事人的行为在引发民事纠纷的同时，往往还会构成行政违法。行政违法的事实和引发民事纠纷的事实之间具有一定的同一性，通过行政裁决，可以节省行政成本、司法成本。最后，有利于优化行政管理。许多领域中民事纠纷的出现往往同此领域中有关行政机关的监管缺位或者不科学有着直接或者间接的关系，有可能是相应的行政管理不完善或者不健全造成的，因此，通过开展行政裁决，行政机关可以及时发现并改进。

　　目前，我国行政裁决发展过程中还面临一些问题。一是称谓不一。现行法律法规中对行政裁决所作的规定比较随意和不统一。在称谓上，现行法律法规中有的采用“处理”，有的采用“裁定”，有的采用“行政决定”，有的则是规定“责令赔偿”，也有的明确采用“裁决”一词。法律法规规定上的混乱导致执法者和当事人往往很难判断现行法中规定的措施和机制的属性，这必然影响处理民事纠纷的效果，而且还会因人们理解上的差异，而对行政介入处理之后的救济手段与方式的选择带来各种问题。二是程序不完善。目前既缺乏有关行政裁决机制的时限、流程等方面的详细规定，又缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。三是裁决效率设计不科学。一般认为，行政裁决相当于具体行政行为，具有执行力和公定力，因此，在行政裁决做出后的法定期间内，如果当事人不服的，必须通过相关途径主张权利，否则，必须执行该裁决。但问题是，当事人不服行政裁决是提起行政诉讼还是民事诉讼。行政裁决的目的在于解决民事纠纷，如果当事人不服还需要提起行政诉讼的话，只能提起行政附带民事诉讼。这样，既会增加解决民事纠纷的负担，也会增加行政机关败诉可能性而影响其积极性。

　　下一步，为更好发挥行政裁决化解民事纠纷的作用，还需要着力做好以下工作。

　　加大宣传、凝聚共识。行政机关以行政裁决的方式参与化解民事争议既是多元化纠纷化解机制的有机组成部分，有助于借助行政机关的监管优势提升纠纷化解效果，也可以通过化解纠纷发现管理中的短板，优化和提升管理水平。因此，还需要通过加大宣传，凝聚对行政裁决的共识，对行政裁决重要性形成正确的认识。

　　加强民事纠纷行政裁决机构的独立性和专业性。首先，应当探索使负责行政裁决的相关机构同相关行政机关乃至纠纷当事人等均保持一定的独立性。为此，就要使其在设置与地位上不同于其他普通的行政机关或者内部机构，至少，它应当是一个专门为介入处理民事纠纷而设立的机构。而且，裁决机构应当适当吸收外部专家和人员参与。特别是，为了确保此类机构的独立性和专业性，在人员的来源上，除了从行政机关内部遴选之外，还需要吸收该机关外部的具有相关学识和经验的专家参与。为了确保有关人员能够在行政裁决过程中独立地行使职权，有必要对相关工作人员的身份保障事项做出相应规定，包括任职、免职条件等，并需要明确规定，相关工作人员在处理案件过程中，除有渎职枉法等情形之外，不因其他事由被免职、降职等。

　　细化和完善行政裁决程序。对行政裁决每一个环节的具体过程、时限乃至纠纷当事人的权利义务及介入处理纠纷的行政机关的职权等均需要尽可能细致地加以规定。在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要在必要的限度内贯彻当事人主义，发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人主张和证明的权利。特别是，对于以行政裁决的方式处理民事纠纷的，应当逐步扩大非书面审理的适用范围，可以视情况确立以书面审理为原则、听证及开庭审理为例外的做法。为了提升裁决结果的公信力，可以参照裁判文书公开的做法，在对裁决决定书做出隐名处理、充分保障当事人合法权益的基础上，向社会公开裁决书，接受社会监督。另外，应当权衡利弊明确裁决效力及裁决后的救济渠道。建议在一些专业性较强、裁决机构独立性较高的领域探索实施行政裁决前置于诉讼程序的机制，在案件进入法院之前，优先进行行政裁决。其他类型的案件则通过充分的告知和引导，鼓励当事人选择通过行政裁决解决纠纷。对于行政裁决的结果，当事人不服的，究竟是选择民事诉讼解决，还是选择行政诉讼解决，应当进行严格的权衡。从侧重居间解决纠纷的功能定位来考虑，宜通过民事诉讼解决，而不应将裁决决定作为一项具体行政行为纳入行政诉讼范畴。

　　加强和完善统一立法。适时推进行政裁决统一立法，以法律或者行政法规的形式对行政裁决制度进行规范。结合当前行政裁决的称谓不一、法律效力不同、程序不细等问题，未来应当通过统一立法，确立行政裁决的基本制度安排，明确行政裁决的法律属性、法律定位、裁决主体的要求、裁决程序要求、对裁决结果的救济渠道等。在此基础上，配套清理和修改现行法律法规乃至规章中关于行政裁决的规定。（田禾）