海峡两岸行政法比较 既有区别也有联系

　　作者简介：姜明安 北京大学法律系教授 胡锦光 中国人民大学法学院副教授

　　中国大陆行政法与台湾地区行政法比较，既有区别，也有联系。这种区别和联系既从整体上表现出来，也在具体法律、法规上表现出来。本文拟从三个方面对两岸行政法作一比较研究。

　　一、两岸行政法整体比较

　　（一）两岸行政法的区别

　　两岸行政法在整体上的区别主要表现在下述五个方面：

　　1.中国大陆行政法发展较晚，台湾地区行政法发展较早。中国大陆在八十年代以前，行政法一直不受重视，很多人甚至不知行政法为何物。直到八十年代以后，伴随着改革开放的进程，中国大陆行政法才逐步发展起来。台湾地区则不同，由于行政法院一直存在，诉愿制度和行政诉讼制度有了几十年的历史，再加上一批行政法学者、教授的著书立说，行政法在台湾地区有着较深较广泛的影响。从五十年代到九十年代，台湾地区行政法发展的速度虽然并不很快，但它几乎没有中断过。

　　2.中国大陆行政法现在还较不完善，台湾地区行政法相对较为完善。中国大陆行政法虽然在八、九十年代有了长足的发展，但由于发展时间尚短，很多法律、法规现在还未能制定出来，很多行政法制度还没有建立。再加上目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，过去已有的法律、法规、制度有的已经过时，有的需要修改，故法制更显不完善。台湾地区的情况则不同，行政法的立法几十年一直在持续着，所以，在许多领域，其法律、法规、制度比中国大陆相对要完善。例如，行政组织法、公务员法、行政监督法、行政救济法等，台湾地区的立法均比中国大陆完善。

　　3.中国大陆行政法的法规、规章形式较多，台湾地区行政法法律为多。中国大陆过去由于实行计划经济体制，行政权力相对强大，立法机关的作用发挥不够。因此，国家每年由立法机关制定的法律不多，而由行政机关制定的法规、规章的数量远远超过法律（法规数量相当于法律数量的十倍以上，规章数量则更多）。在行政法领域，这种情况更为突出。例如，《行政复议条例》、《行政法规制定程序暂行条例》、《行政监察条例》、《行政人员奖惩暂行条例》、《审计条例》等，都是国务院制定和颁布的行政法规。而在台湾地区，相应领域的行政法形式多是法律，如《诉愿法》、《请愿法》、《法规标准法》、《监察法》、《公务员惩戒法》等。

　　4.中国大陆行政机关制定规范文件有层次之分，台湾地区行政机关制定的规范文件无层次之分，统称“命令”。中国大陆行政机关制定的规范文件分为三个层次：行政法规、规章、其他具有普遍约束力的决定或命令。行政法规由国务院制定，其名称有条例、规定、办法。规章由国务院部委、省级政府、省会市政府、国务院批准的较大的市的政府制定，其名称有规程、规则、标准、措施、实施办法、实施细则等。其他具有普遍约束力的决定或命令则由一般行政机关制定和发布，其名称更繁多，①而台湾地区行政机关制定的规范文件统称命令，其具体名称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。②

　　5.中国大陆法院对行政机关制定的规范文件区别对待，台湾地区法律对于行政机关制定的规范文件在法院的适用力没有作区别规定。根据中国大陆行政诉讼法，中国大陆法院审理行政案件，对于行政法规是作为审理依据，对于规章，是予以“参照”，对于具有普遍约束力的决定、命令是不予适用，而只作为行政行为的一种证据和法律事实考虑。而在台湾地区，法律对于行政命令在法院的适用力没有作区别规定。但是，在学说上，命令被分为不同种类，不同种类的命令被认为具有不同的效力。例如，台湾地区行政法学者林纪东先生将命令分为紧急命令、委任命令、执行命令、行政规则四种，各种命令均具有不同的效力，紧急命令的效力甚至可以超过法律。③

　　（二）两岸行政法的联系

　　两岸行政法的联系主要表现在下述三个方面：

　　1.两岸行政法均奠基于中华文化之上，在许多方面有着共同的文化精神。两岸行政法虽然有很多区别，但是二者毕竟共同奠基于中华文化之上，因此，二者在许多方面体现着共同的文化精神。例如，孔孟的儒家思想（重礼义、重教育、和为贵等），商韩的法治理论，包公海瑞的刚直、廉洁和严格执法，孙中山的“天下为公”，在两岸行政法的立法、执法中均有一定体现和反映。同样，华夏文化中的某些消极因素，如重人情关系，重长官意志，轻民主，轻法律程序等，在两岸行政法中，特别是在两岸早期的行政立法、执法中，也都可以找到受之影响的痕迹。

　　2.两岸行政法均既受欧洲大陆法系的影响，也受英美法系的影响，但受前者的影响大于后者。无论是中国大陆，还是台湾地区，其行政法均既受欧洲大陆法系行政法的影响，也受英美法系行政法的影响。例如，两岸行政法主要均采用成文法的形式；在行政诉讼制度上，中国大陆采取在普通法院内专设行政审判庭的模式，台湾地区采取行政法院的模式等，均是受欧洲大陆行政法的影响。而在行政行为方面，特别是在行政主体对相对人权益作出不利处分方面，两岸现在都开始重视行政程序，重视体现公开、公平、公正原则的有关程序制度（如听证制度）在行政过程中的运用等，应认为是受英美法系行政法的影响。此外，两岸行政裁判制度的建立和发展等，也应认为是受到了英美法系行政法的影响。当然，就整体来说，两岸行政法受欧洲大陆法系的影响要大于英美法系。

　　3.两岸行政法的体例、结构和法律名词术语大体相同。在行政法的形式上，两岸行政法律文件的体例、结构和法律名词术语尽管也有某些区别，但大体相同。例如，中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目。法规条文数多的，可以分章，章还可以分节。④台湾地区《法规标准法》规定，法规设条，条得分项、款、目。法规内容繁复或条文较多者，得划分为编、章、节。⑤就法律名词术语上讲，两岸行政法有同有异，但同者多，如“行政组织”、“行政机关”、“行政行为”、“行政救济”、“行政诉讼”等，其涵义有的大体相同，有的略有差异。当然，对于同样的概念或涵义相近的概念，两岸行政法使用完全不同的术语表达的情况也是有的，例如，中国大陆的“行政复议”相当于台湾地区的“诉愿”；中国大陆的“行政处理”相当于台湾地区的“行政处分”；中国大陆的“行政处分”相当于台湾地区的“公务员惩戒”；中国大陆的“行政法规和规章”相当于台湾地区的行政“命令”；中国大陆的“治安管理处罚”相当于台湾地区的“违警罚”，等等。这些不同术语的内涵外延虽有差别，但差别不大。

　　　　二、行政实体法比较

　　本文主要从具体法律、法规上比较两岸行政实体法的现状。本文使用的“行政实体法”是相对于行政诉讼法而言的，它既包括行政组织法、公务员法、行政管理法、行政监督法、行政救济法，也包括相应的程序法，如行政组织建立的程序、公务员任用的程序、行政行为实施的程序、行政救济申请和取得的程序。很显然，这些程序法和行政实体法是紧密结合在一起的。没有这些程序法，也就没有行政实体法。

　　（一）行政组织法比较

　　中国大陆的行政组织法主要有《国务院组织法》、《地方组织法》。在五十年代，还有《大区政府组织通则》、《省政府组织通则》、《市政府组织通则》、《县政府组织通则》以及有关部委的组织条例、组织简则等。五十年代以后，政府组织发生了变化，但这些组织通则、组织条例、组织简则并没有随之修改，从而都先后实际废止了。因此，中国大陆目前面临着繁重的行政组织法的立法任务。

　　在台湾地区，行政组织法主要有《行政院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，行政院各部会的组织法，如《财政部组织法》、《交通部组织法》、《蒙藏委员会组织法》、《侨务委员会组织法》以及《省政府组织法》、《市政府组织法》等，其体系基本已趋完善。

　　（二）公务员法比较

　　中国大陆正准备建立公务员制度，《公务员法》尚在草拟过程中。《公务员法》出台前调整整个公务员制度的《国家公务员暂行条例》已经颁布实施。在此之前有关人事管理方面的法律、法规主要有《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《关于老干部离职休养的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》等。这方面的法律、法规文件很少，长期以来，中国大陆调整人事管理的主要是大量的政策性文件。

　　在台湾地区，目前亦无调整公务员制度的总法典，但有关单行法相当完善。如《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员考绩法》、《公务员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》、《公务职位分类法》等。

　　（三）行政管理法比较

　　行政管理涉及很多领域，我们这里仅对两岸某些主要领域的有关法律、法规加以比较。

　　在治安和安全管理领域，中国大陆主要有《治安管理处罚条例》、《居民身份证条例》、《消防条例》、《公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、《保守国家秘密法》等；台湾地区主要有《警察法》、《违警罚法》、《护照条例》、《户籍法》等。

　　在民政和内务管理领域，中国大陆主要有《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《婚姻登记办法》、《军人抚恤优待条例》、《社会团体登记管理条例》等；台湾地区主要有《工业团体法》、《商业团体法》、《工会法》、《农会法》、《渔会法》、《团体协约法》、《军人抚恤条例》、《军人及其家属优待条例》等。

　　在外事军事管理领域，中国大陆主要有《兵役法》、《军事设施保护法》、《现役军官服役条例》、《现役士兵服役条例》、《外交特权与豁免条例》、《外汇管理暂行条例》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等；台湾地区主要有《兵役法》、《宪兵勤务令》、《海上捕获条例》、《管理外汇条例》、《政府发展经济社会向国外借款及保证条例》等。

　　在财政金融管理领域，中国大陆主要有《会计法》、《注册会计师条例》、《国家预算调节基金征集办法》、《税收征收管理法》、《银行管理暂行条例》、《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》、《债券管理暂行条例》等；台湾地区主要有《会计法》、《预算法》、《决算法》、《国有财产法》、《银行法》、《税收稽征法》等。

　　在经济、资源和环境管理方面，中国大陆主要有《全民所有制工业企业法》、《破产法》、《商标法》、《计量法》、《标准化法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《城市规划法》、《环境保护法》等；台湾地区主要有《商业登记法》、《国营事业管理法》、《电业法》、《矿产法》、《森林法》、《水利法》、《渔业法》、《原子能法》、《商标法》、《专利法》、《标准法》、《土地法》、《区域计划法》、《水污染防治法》、《空气污染防治法》等。

　　在文化教育卫生及社会管理方面，中国大陆主要有《文物保护法》、《著作权法》、《义务教育法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《统计法》、《档案法》等；台湾地区主要有《出版法》、《著作权法》、《广播电视法》、《文物保存法》、《国民教育法》、《大学法》、《专科学校法》、《高级中学法》、《食品卫生管理法》、《老人福利法》、《儿童福利法》等。

　　（四）行政监督法比较

　　中国大陆在行政法制监督方面，主要的法律、法规有《行政监察条例》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《审计条例》、《监察机关调查处理政纪案件试行办法》等。目前，中国大陆正在制定《监督法》，《监督法》将调整人民代表大会和人大常委会对政府的监督。此外，《行政诉讼法》实际确立了司法机关对行政机关具体行政行为的监督。

　　在台湾地区，行政监督方面的法律、法规主要有《监察法》、《监察法实施细则》、《审计法》、《审计法实施细则》等，此外，有关法律、法规也规定了对行政的立法监督和司法监督。

　　（五）行政救济法比较

　　中国大陆行政救济方面的法律、法规，目前主要是《行政诉讼法》、《行政复议条例》及《国家赔偿法》。除此以外，《申诉法》正在草拟过程中，其出台日期则暂时还难以确定。

　　在台湾地区，行政救济方面的法律主要有《请愿法》、《诉愿法》（相当于中国大陆的《行政复议条例》）、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》体系已基本完备。

　　　　三、行政诉讼法比较

　　（一）行政审判机关

　　1.审判组织。依据台湾地区现行行政诉讼法和行政法院组织法的规定，行政法院管理行政诉讼审判事务；行政法院不是普通法院的一部分，而是与普通法院相并立的独立的司法机关。中国大陆不设专门的行政法院，而由普通法院审理行政案件。在普通法院内部，设行政审判庭，具体审理行政案件。

　　2.审级制度。台湾地区仅设立一所行政法院，亦即行政诉讼采一级一审制，无上诉审法院，因而一经行政法院裁判，即为终审裁判，行政法院既是初审又是终审的行政案件审判机关。中国大陆设四级普通法院，审理行政案件的审级制度与审理民、刑事案件相同，都实行两审终审制。故此，中国大陆行政诉讼法中专门设有“管辖”一章，具体规定了行政案件的级别管辖、地域管辖和裁定管辖。而台湾地区行政诉讼法则无需对管辖作出规定。

　　（二）受案范围

　　1.两岸在行政诉讼受案范围上的共同点主要有：

　　其一，提起行政诉讼的对象都限于行政处分（具体行政行为），而且是“违法”行政处分（认为具体行政行为违法）。为明确起见，中国大陆行政诉讼法还特别补充规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即抽象行政行为），法院不予受理。

　　其二，违法行政处分都既包括行政机关以作为形式出现的行政处分，也包括行政机关以不作为形式出现的行政处分。就不作为形式而言，台湾地区未限定范围，中国大陆行政诉讼法则明确规定了三类，即认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。

　　其三，都规定了当事人可以提起行政诉讼附带行政损害赔偿之诉。

　　其四，违法行政处分损害的是作为公民身份的权利，而不是作为公务员身份的权利，如果损害的是作为公务员身份的权利，不得提起行政诉讼，而只能通过诉愿等行政救济手段解决。为此，中国大陆行政诉讼法作了明确的排除性规定。

　　2.两岸在行政诉讼受案范围上的不同点主要有：

　　其一，在确定受案范围的方式上，台湾地区采用的是概括式，即对行政机关的违法处分不服，均可提起行政诉讼；中国大陆则采用的是混合式（又称结合式），即在概括规定下，又作肯定列举和否定列举，将三者结合才能确定法院的受案范围。

　　其二，在受案范围上，台湾地区完全限于违法行政处分，排除不当行政处分；中国大陆则以违法行政处分为原则，以不当行政处分为补充（法院受理认为行政处罚显失公正的起诉）。

　　其三，对统治行为是否享有司法豁免权问题上，台湾地区行政诉讼法未作规定；中国大陆行政诉讼法则明确规定，因国防、外交等国家行为发生的争议，法院不予受理。

　　其四，中国大陆行政诉讼法规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，虽然属于法院的受案范围，法院也不予受理。台湾地区行政诉讼法中则没有这一规定。

　　（三）行政诉讼当事人

　　1.共同点主要有：其一，行政诉讼当事人的范围都包括原告、被告及参加人（中国大陆称第三人）。其二，原告、被告及参加人的人格条件相同。

　　2.不同点主要有：其一，根据台湾地区的司法实践，原告起诉时，不得以两个行政机关为被告，亦即在行政诉讼中不承认存在共同被告的情况；而中国大陆行政诉讼法则承认存在共同被告的情况，亦即两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。其二，在台湾地区，行政诉讼参加人对于诉讼案件，独立提出自己的主张，即只存在有独立诉讼请求权的第三人；而在中国大陆，不承认在行政诉讼中存在有独立诉讼请求权的第三人，即使是民事诉讼意义上的无独立诉讼请求权第三人，在行政诉讼中仅限于与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人，只存在非法律上的利害关系不得作为第三人参加行政诉讼。

　　（四）起诉与受理

　　1.起诉要件。两岸在提起行政诉讼的实质要件上是相同的，即都包括四个要件：第一，必须针对行政机关的行政处分而提起；第二，必须是该行政处分为违法；第三，违法处分与权利受损害之间存在因果关系；第四，必须由权利受损害的公民提起。

　　但是，两岸在提起行政诉讼的形式要件上有以下两点不同：

　　其一，台湾地区行政诉讼法采取诉愿前置原则，即人民对违法处分不服，必须经过诉愿、再诉愿后，才可提起行政诉讼。而中国大陆行政诉讼法采取以选择复议（诉愿）为原则，以复议（诉愿）前置为补充。亦即除法律、法规明确规定必须经过复议才可向法院起诉者外，是否经过复议，由当事人自己选择。这种选择又包括两种情况：第一，当事人选择复议，对复议裁决不服，可再向法院起诉；第三，当事人选择复议，复议裁决为终局裁决，当事人不服时，不得再向法院起诉。前一种情况是普通的做法，后一种情况极少。

　　其二，台湾地区的诉愿分原诉愿和再诉愿，即诉愿分为两个阶段，虽经原诉愿而未经再诉愿，也不得向行政法院起诉；而中国大陆的行政复议通常只有一级。

　　2.诉讼时效（起诉期间）。两岸对起诉期间都作了明确规定，实质上都将其作为起诉要件之一。但是，两岸在起诉的具体期限的规定上有以下不同：

　　其一，台湾地区因采取诉愿前置原则，故起诉期限分为两种情况：第一，作出再诉愿决定时，自再诉愿决定送达之次日起，两个月内进行；第二，逾期不作出再诉愿决定时，自提起再诉愿满3个月之次日起两个月内进行。

　　中国大陆因采取选择复议原则，故起诉期限分为3种情况：一是对具体行政行为不服直接向法院起诉的，自应当知道作出具体行政行为之日起3个月内进行；二是复议机关作出复议决定的，自收到复议决定书之日起15日内进行；三是复议机关逾期不作决定的，申请人自复议期满之日起15日内进行。由于中国大陆行政诉讼制度属初创时期，尚未成熟，故行政诉讼法又规定，法律、法规对起诉期限另有规定的，从法律、法规的规定。

　　其二，由于两岸对第三人的认识不同，台湾地区行政诉讼法对第三人的起诉期限作了具体规定；中国大陆则未作规定，可以理解为与其存在法律上利害关系的行政诉讼进行过程中，第三人可以申请参加或者由法院通知参加。

　　其三，关于期限耽误的原因及补救措施，两岸的规定是相同的，但在原因消灭后向法院提出延长期限申请的时间上有所不同。具体说来，台湾地区规定应在原因消灭后一个月内，向行政法院申请准予其起诉；中国大陆规定在障碍消除后的10日内，可以向法院申请延长期限。

　　其四，为保护诉权，台湾地区行政诉讼法规定，人民提起行政诉讼，虽然已经超过起诉期间，但在再诉愿决定书送达之次日起两个月内，曾向其他机关表示不服再诉愿决定，并于该机关通知送达之次日起一个月内，向行政法院起诉，视为已在法定期间内提起。类似规定，在中国大陆行政诉讼法中则没有。

　　3.受理审查事项及受理后果：

　　其一，关于受理审查的事项，台湾地区行政诉讼法未作规定，显然可以理解为审查起诉是否符合实质要件和形式要件以及是否在起诉期间内；中国大陆除审查上述事项外，还明确要求审查起诉时是否有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，以及是否属于法院受案范围。

　　其二，中国大陆行政诉讼法对法院受理的期限作了规定，台湾地区则未作规定；对不予受理的事项，两岸的做法是相同的，即附加理由，以裁定方式驳回。由于台湾地区实行一审终审制，对驳回裁定无补救措施，中国大陆实行两审终审制，对驳回裁定不服时，可在接到裁定之日起10日内向上一级法院提起上诉。

　　其三，法院决定受理某案件后所产生的法律后果的范围和内容基本相同，都包括对诉讼系属的效果和对原处分或者决定的效果。但在不因提起行政诉讼而停止执行原处分或决定的例外情况中，中国大陆行政诉讼法除法院或者作出处分或决定的机关，可以依职权或依原告请求，停止原处分或决定执行（台湾地区规定了此两种例外情况）外，还规定法律、法规规定停止执行的，也要停止执行。

　　（五）证据制度

　　关于证据制度，中国大陆行政诉讼法在规定上显然要比台湾地区行政诉讼法健全得多。中国大陆行政诉讼法规定的证据制度包括证据的种类、举证责任的负担、被告收集证据的限制、法院有权要求当事人补证或者自行调取证据、司法鉴定及证据保全。特别是对举证责任的负担，作了有别于民事诉讼举证责任原则的规定，对于保证行政诉讼程序的顺利进行有着极为重要的意义。

　　相比之下，台湾地区行政诉讼法对证据制度的规定较为简略，特别是对举证责任的负担未作明确规定。在被告行政机关不委任诉讼代理人或者不提出答辩书时，行政法院可以依职权对事实进行调查，并依据自己所调查的事实作出判决。同时，行政法院可以指定评事或委托普通法院或者共他机关调查证据。可见，行政法院收集证据的责任较为重大，而原告和被告的举证责任不甚明确。

　　（六）审理

　　1.审理方式。两岸行政案件的审理方式，既有共同点又有不同点。台湾地区审理行政案件的方式是以书面审理为主，必要时进行言词辩论。即在诉讼要件的审理阶段，仅就诉状进行审查并作出决定；在诉讼内容审理阶段，通常以书面审理为原则，如果被告不于限期内提出答辩状，行政法院可以就书状进行判决。行政法院认为必要或者依当事人申请，也可以指定日期，传唤原告、被告及参加人到庭，进行言词辩论（即开庭审理）。原告、被告及参加人进行言词辩论时，可以补充书状或者更正错误以及提出新的证据。

　　中国大陆实行选择复议原则，即使经过复议，通常也仅为一级。因此，为查明案件事实，中国大陆一审法院审理行政案件的方式为言词辩论（即开庭审理），而不得采用书面审理方式。台湾地区行政法院之所以可以采用书面审理方式，因为该案件已经过原诉愿、再诉愿两个阶段，事实已基本查明，无开庭审理之必要。也正因为如此，中国大陆二审法院审理行政案件的方式与台湾地区行政法院审理方式相同，即以书面审理为原则，以开庭审理为补充。亦即一审为事实审，二审为法律审。二审法院只是在案件事实不清的情况下，才采用开庭审理方式。

　　台湾地区行政法院在审理方式上，还适用兼采当事人陈述主义与职权审理主义及职权进行主义。中国大陆学者虽未作此概括，但从内容上看，中国大陆法院在审理行政案件时，也适用这些原则。

　　2.答辩。两岸关于答辩的规定基本相同。相异之处有以下两点：

　　其一，中国大陆行政诉讼法对起诉状副本发送被告的时间、被告提出答辩状的时间及答辩状副本发送原告的时间作了明确规定；台湾地区行政诉讼法则未作规定，实则由法院自行指定。

　　其二，台湾地区行政诉讼法规定，行政法院认为必要时，限定时间，要求原被告双方以书状形式进行第二轮答辩。对此，中国大陆行政诉讼法未作规定，实践中通常也不采用这一做法。主要原因在于台湾地区采书面审理方式，有进行第二轮书面答辩的必要，中国大陆采开庭审理方式，则无此必要。

　　3.诉讼中止。两岸行政诉讼法对诉讼中止均作了规定，但在导致诉讼中止的原因上，中国大陆较台湾地区为宽。

　　其一，台湾地区行政诉讼法中有关于法律规定限于卷宗调齐之次日起30日内办理者不适用诉讼中止的规定，中国大陆行政诉讼法则无此限制。

　　其二，在台湾地区，诉讼中止的原因是，如果行政诉讼的裁判，必须以其他法律关系是否成立为依据，而该法律关系又尚未确定。中国大陆则对导致诉讼中止的原因作了具体规定，主要有六项：A、原告死亡，需要等待其近亲属表明是否参加诉讼；B、原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；C、作为原告的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；D、一方因不可抗拒的事由，不能参加诉讼；E、该案件以另一案件为前提，而另一案件尚未审结；F、适用的法律依据之间相互抵触，法院无权予以判断。

　　其三，台湾地区行政诉讼法未对诉讼中止的后果作出规定；中国大陆行政诉讼法则作了规定，包括两个方面：第一，导致诉讼中止的情况消失后，当事人可以请求、法院也可以依职权恢复诉讼程序；第二，因上述前三项原因中止诉讼满三个月，仍无人继续诉讼的，终结诉讼。

　　4.审理期限。中国大陆行政诉讼法对审理期限作了明确规定，法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，有特殊情况需要延长的，由高级法院批准；高级法院审理一审案件需要延长的，由最高法院批准；上诉案件应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决，有特殊情况需要延长的，由高级法院批准，高级法院需要延长的，由最高法院批准。

　　台湾地区行政诉讼法对审理期限未作明确规定，而只是作了两条原则性规定：一是行政法院对行政案件的审理，必须规定一定的期限；二是该期限的长短由行政法院视具体情况自行决定。

　　（七）裁判1.行政裁判的种类。台湾地区行政法院可以作出的裁判包括裁定和判决两种类型。裁定适用于以下三种情况：一是行政法院审查诉状，认为不应提起行政诉讼或者违背法定程序的，附加理由以裁定驳回起诉；二是行政法院以裁定方式对证人或者鉴定人进行科罚处分；三是由行政法院以裁定方式决定是否同意当事人关于行政诉讼程序上的请求。

　　中国大陆法院可以作出的行政裁判包括三类，即行政判决、裁定和决定。就裁定而言，与台湾地区相比，有两点不同：一是适用范围要宽泛一些，主要原因在于中国大陆采用开庭审理方式，需要解决诉讼过程中较多的程序问题；二是当事人对起诉不予受理裁定和驳回起诉裁定，可以向上一级法院提起上诉，而台湾地区行政诉讼法规定，当事人对裁定一律不得抗告。

　　中国大陆法院还可以就行政诉讼中遇到的特殊事项作出决定，即决定也是行政裁判的一种。台湾地区行政诉讼中不存在决定这种裁判形式，可见，是将中国大陆作为决定的事项作为裁定事项。决定适用的范围是：A、指定管辖；B、决定管辖权的转移；C、决定回避；D、确定第三人；E、指定法定代理人；F、许可律师以外诉讼参加人查阅庭审材料；G、指定鉴定；H、确定不公开审理；R、处理妨碍诉讼行为；J、决定案件的移送；K、决定强制执行生效的判决和裁定；L、确定诉讼费用的负担；M、其他次要的程序问题或者法院在行政审判过程中，发生的内部问题。

　　2.裁判依据的联系与区别主要有：

　　其一，程序依据。两岸法院在审理行政案件时的程序依据基本相同，主要有两项法律，即行政诉讼法和民事诉讼法。台湾地区行政诉讼法明确规定，本法未规定者，准用民事诉讼法。对此，中国大陆行政诉讼法未作明确规定，但在司法实践中，实际上准用民事诉讼法的规定；后为明确起见，最高法院于1991年7月11日起试行的司法解释中，明确规定，法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼法的有关规定。

　　中国大陆法院审理行政案件的程序依据除行政诉讼法典和民事诉讼法外，还包括行政实体法中关于行政诉讼程序的规定、司法解释、国际条约和行政协定中的有关规定等。

　　其二，实体依据。两岸法院在审理行政案件的实体依据上差异较大，既有法律上的原因，也有其他方面的原因。台湾地区行政诉讼法虽未对实体依据作出规定，但从台湾地区的法律背景看，显然仅为法律；中国大陆行政诉讼法对实体依据作了明确规定，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，此外，法院还可以参照行政规章。

　　3.判决类型。两岸法院在行政判决的类型上基本相同，均包括以下五类：(1)驳回判决或称维持判决；(2)撤销原处分或者决定判决；(3)要求行政机关限期履行法定职责判决；(4)变更原处分或者决定判决；(5)判决损害赔偿。

　　但在判决类型上又存在以下区别：其一，中国大陆行政诉讼法对各类判决所适用的条件作了明确规定，而台湾地区未作规定；其二，在撤销原处分或者决定判决中，中国大陆还有一类作为补充形式的判决，即在撤销或者部分撤销原处分或决定的前提下，要求行政机关重新作出具体行政行为，并且不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。对此类判决，台湾地区行政诉讼法未作规定。其三，在变更原处分或决定判决中，中国大陆行政诉讼法对适用范围作了限定，即仅限于行政处罚显失公正的情况下，并且法院也只是“可以变更”，而不是“应当变更”；台湾地区行政诉讼法则未限定范围，只要行政法院“以起诉为有理由者”，就可以判决变更原处分或者决定。

　　（八）再审程序

　　1.再审程序性质及要件的联系与区别：

　　其一，再审性质。两岸的行政诉讼法均设置了再审程序，但在再审程序的性质上既有共同点又有不同点。中国大陆行政诉讼中的再审程序是作为审级制度之外的纯补救程序而设置的；而台湾地区行政诉讼中的再审程序，具有双重性质：一是在形式上作为审级制度之外的补救程序而存在；二是在实质上作为二审程序存在。由于在性质上的这种不同，决定了中国大陆行政诉讼再审要件较台湾地区要严格；而台湾地区行政诉讼再审要件与中国大陆二审程序（上诉要件）既有相同的一面又有不同的一面。

　　其二，提起再审的主体。中国大陆提起再审程序的主体有三类，即原判决法院院长通过本院审判委员会决定再审、上级法院指令再审或者提审及检察院抗诉。在中国大陆，当事人无权提起再审之诉。而在台湾地区，提起再审之诉的主体为当事人（原告、被告、参加人）及诉讼系属当事人的继承人。由此也可看出两岸再审程序性质之差异。

　　其三，再审事由。两岸行政诉讼法对再审事由的规定基本相同，所不同的是，中国大陆采用的是概括式规定，即认为已经生效的裁判确有错误；台湾地区采用的是列举式，对行政判决列举了10类事由，对裁定列举了一类事由，其核心也是认为已经生效的裁判确有错误或可能有错误。

　　其四，提起再审之诉的期限。中国大陆行政诉讼法是将再审程序视为审级制度之外的补救程序，故此，提起再审之诉没有期限限制，只要认为已经生效的行政裁判确有错误，不论时间长短，任何时候都可以提起。台湾地区行政诉讼法既将再审程序视为补救程序，又将其视为二审程序，因而对提起再审之诉规定了期限限制，即自判决送达之日起两个月内起诉，如果事由发生在后或者知道在后，自发生时或知道时起算。受再审程序双重性质决定，与中国大陆再审程序相比，有期限限制；与中国大陆二审程序相比，该期限较长（中国大陆上诉期限对判决不服为15天，对裁定不服为10天）。

　　其五，在台湾地区，因当事人有权提起再审之诉，故必须提交符合法定要求的再审诉状；而在中国大陆，因当事人无权提起再审之诉，故行政诉讼法对此无需作出规定。

　　2.提起再审之诉的效果及再审程序：

　　其一，关于提起再审之诉的效果，两岸的规定有所不同。在台湾地区，因当事人有权提起再审之诉，故并不因提起再审之诉而使生效裁判的效力中断；而在中国大陆，因有权提起再审之诉的主体受到严格限制，在法定事由的掌握上也极为慎重（必须是认为生效裁判确有错误），故一旦决定再审，理所当然地要裁定中止生效裁判的执行。

　　在台湾地区，提起再审之诉后，允许撤回，视同未起诉，但不得就同一事件重新提起再审之诉。而在中国大陆，因当事人无权提起再审之诉，故无作此规定之必要。

　　其二，在中国大陆，再审法院为原案件的最终审结法院，亦即原案件是一审结案的，仍适用一审程序，原案件是二审结案的，仍适用二审程序；如果是上级法院提审，无论该案件是否以二审程序结案的，均适用二审程序。台湾地区只有一所行政法院，故无确定再审法院及适用何种程序之必要。

　　其三，在中国大陆，为避免先入为主，法院在审理再审案件时，须重新组成合议庭；台湾地区行政诉讼法对此未作明确规定。

　　3.再审裁判。由于两岸对再审程序性质的理解不同，故在再审裁判上存在较大差异。台湾地区的再审裁判有四类：(1)再审之诉不合法时，裁定驳回。这类再审裁判在中国大陆不存在。(2)再审之诉显然无理由时，可以不经言词辩论，以判决驳回。这类再审裁判在中国大陆也不存在。(3)再审之诉有理由时，法院依法改判。这类再审裁判在中国大陆存在最多。所不同的是，台湾地区法院的改判仅限于当事人声明不服的限度内，中国大陆则未作此规定，根据全面审查原则，法院的审理和裁判活动不受诉讼请求的限制。(4)再审之诉在形式上合法，又有理由，但实质上不成立时，以判决驳回。这类判决在中国大陆是不存在的。

　　在中国大陆存在的另一类判决是维持原判。由于提起再审之诉的主体是法院或者作为法律监督机关的检察院，故不存在驳回起诉的问题。关于是否可以再次提起再审之诉的问题，在台湾地区，由于当事人可以提起再审之诉，所以如果再审裁判未就当事人主张的事由进行裁判，而是以其他理由驳回时，当事人仍可依同一事由再次提起再审之诉；再审之诉显然无理由而被判决驳回时，当事人不能就同一事实理由，对原判决重新提起再审之诉。在中国大陆，法院或者检察院提起再审之诉，而再审法院维持原判决时，是否可以再次提起再审之诉，法律未作规定，但从理论上说，仍可以再次提起再审之诉。

　　（九）执行

　　两岸在行政判决的执行上差异甚巨。

　　在台湾地区，生效的行政判决由行政法院呈报司法院转呈“总统”训令执行。一般行政判决的执行，由上级行政机关以行政监督方式转行，而不经原告申请。

　　中国大陆行政诉讼法关于执行的规定与台湾地区相比，有两大区别：

　　其一，法院自身有强制执行权。中国大陆法院不仅对本法院生效的行政裁判有执行权，而且可以接受其他法院的委任执行其他法院已经生效的行政裁判，甚至可以执行行政机关作出的有执行内容而法律规定应由法院执行的决定。

　　其二，行政诉讼法对执行的规定较为详细，特别是对行政机关的执行措施作了具体规定，有力地体现了设立行政诉讼制度的目的。

　　（十）行政损害赔偿诉讼

　　两岸行政诉讼法对行政损害赔偿诉讼都作了规定，但在具体制度上存在以下区别：

　　其一，在种类上，台湾地区仅存在作为行政诉讼附带之诉的行政损害赔偿诉讼，如果不是附带提起，则只能作为独立的民事诉讼而提起；中国大陆则包括两类：一是作为附带之诉的行政侵权赔偿诉讼，二是作为独立之诉的行政侵权赔偿诉讼。

　　其二，在提起方式上，作为附带之诉的行政损害赔偿请求既可与提起行政诉讼同时提出，也可在行政诉讼过程中提出。对此，两岸的做法是相同的。在中国大陆，作为独立之诉的行政侵权赔偿诉讼必须以具体行政行为违法已成定论为前提，并先经行政机关解决，对行政机关的处理不服，才可以向法院起诉。

　　其三，台湾地区实行双重赔偿原则，即被害人就其所受损害，可以同时向“国家”和公务员个人请求赔偿，它们各自责任的大小以及被害人是否取得双重赔偿，由行政法院审理后决定。中国大陆既不实行双重赔偿原则，在行政机关工作人员存在故意或者重大过失应承担责任时，也不由法院判定双方各自责任的大小。实行的做法是，被害人只能向法院起诉侵权的行政机关，而不能以公务员个人为被告；在行政机关工作人员有故意或者重大过失的情况下，先由行政机关赔偿损失后，再由该行政机关责令负有责任的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

　　此外，中国大陆行政诉讼法对涉外行政诉讼作了规定，而台湾地区行政诉讼法未作规定。

　　注释：

　　①参阅中国大陆宪法、国务院组织法、地方组织法和行政法规制定程序暂行条例。

　　②参阅台湾地区法规标准法。

　　③参阅林纪东《行政法新论》，三民书局1985年版，第213-215页。

　　④参见中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》第8条。

　　⑤参见台湾地区“法规标准法”第8、9条。