推进基层社会多元主体协同治理

    发表时间:2019-01-30 09:36 内容来源:中国社会科学网-中国社会科学报

      伴随国家治理体系与国家治理能力不断现代化,基层社会治理也有了新使命。现代治理理念认为,社会是一个有机整体,系统各部分相互作用且相互依存,只有保证各部分有机整合,才能促进社会良性运行与协调发展。十八届三中全会提出了创新社会治理体制,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的新要求。因此,作为基本治理单位的基层社会,可被视作包含基层政府、地方社会、区域市场等多元治理主体的有机整体。相应地,基层社会治理的使命,也可被阐释为推进基层社会协同治理的改革与发展。

      以协同治理为基层社会治理理念

      习近平总书记在2014年两会期间的讲话指出,“治理与管理,一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。这体现了我国现代治理体制的新转向:治理形态由垂直化向扁平化转变,治理手段由命令式向法治化转变,治理机制由治标向治本转变,治理理念由一元主体向多元共治转变。十八届三中全会进一步强调了基层社会协同治理的要义,即激活基层社会各要素、促进各要素整合以实现基层社会治理体制机制最优化。具体而言,基层社会协同治理是指在基层社会这个有机体中,基层政府、市场、社会组织与民众等利益相关主体,通过互动、协商、合作,实现对公共事务的共同治理。以协同治理为基层社会治理理念,需要突破的治理思路主要包括三个维度。

      一是协调、整合基层政府资源要素。为协调运作,作为子系统之一的基层政府,其内部要打破信息壁垒,进而推进部门整合。在基层政府系统中存在的明显的条块分割与碎片化问题,通常表现为上级政府部门间缺乏沟通协作,基层政府治理压力大、工作重复、效率低下。因此,促进部门内部要素整合与部门之间协同合作的治理模式创新迫在眉睫。实现基层政府内部协同治理的首要路径是创新政府治理体制机制,从单一治理走向多元治理。也就是说,各部门内部要厘清纷繁复杂的各类信息,由此才能在大数据时代,促进部门之间信息整合,切实实践多部门协作、综合治理的新型理念。

      二是激发、培育社会要素。地方社会作为一个子系统,要发挥独特的资源优势,改善民众不参与或较少参与公共事务的困境。积极倡导并鼓励居民积极参与基层社会治理事务,因为他们不仅有享受社会财富的权利,也有参与社会治理的义务。简言之,他们既是治理者也是被治理者。现代治理精神提倡民众的自主性、忠诚性,因此只有让民众真正参与到基层社会治理当中去,发挥他们的各类资源优势与社会资本效能,才能真正实现社会系统的有机整合。

      三是组织、统筹多元要素。基层政府与地方社会共同作为基层社会的主要载体,应实现有效互动、理性沟通、协同共治。国家治理现代化意味着不断推进以政府为单一主体的传统社会管理模式向多元主体治理机制转变,由此也涉及基层社会协同治理中多元主体的关系问题。因此,基层社会协同治理的要义还在于基层政府与地方社会之间的整合,实现政府与社会共治。在多元协同治理的新逻辑下,要发挥基层政府与地方社会的协同作用,推进基层社会以人为本的治理理念。建立多元治理主体体系,畅通沟通机制。

      基层社会是一个整体,因此协同治理在现代社会发展中有其应有之义。在这个有机整体中,存在多元治理主体,包括基层政府、市场、社会组织、民众等,因此建构现代基层社会治理格局,就要围绕基层政府部门整合、地方社会整合、多元主体治理的思路来创新并实践基层社会协同治理的科学路径。

      “信息整合”升级治理模式

      基层政府作为基层社会治理主体之一,应破除内部信息封闭与工作低效。首先,建立信息整合中心,打破各职能部门之间的信息壁垒。这些部门作为基层社会治理的核心部门,在政策制定与政策执行过程中往往很难有效协同,由此也给基层政府造成治理困境。通过开通信息系统终端,形成全面覆盖、信息共享的综合治理信息平台,有利于区、街(镇)、居(村)委会三级基层政府治理主体实现信息共享与工作联动,并不断在制度规范上完善信息分流、指挥派遣、反馈监督等工作机制。

      其次,构建沟通协作机制,实现跨部门合作,不同行政区域代表的部门之间迫切需要互助治理。跨部门协同具有不同层次,如梅吉尔斯和斯蒂德将跨部门协同由高到低区分为政策整合、政策协调、政策合作三个层次。由于基层政府是执行政策的终端,因此在基层社会协同治理中,基层政府部门间合作涵盖上述三个层次:在政策整合方面,要形成高效工作模式;在政策协调方面,要建立有效沟通机制;在政策合作方面,要灵活运用资源。

      最后,在信息资源整合基础上,实现人力资源整合与高效配置。以往在基层社会治理中常常表现出多部门同时配置人员采集相同信息的情况,导致工作重复、人力资本浪费。基层政府各部门协同治理,要理清各部门职责,避免职能重复,在清晰明确的社会分工基础上配置人力资源,各部门采集信息后再形成信息共享模式。

      “群众路线”改善社会资源整合

      充分发挥民众参与的积极性,一方面是国家治理现代化的时代要求,另一方面可促进社会的良性发展,培育积极、良好的社会风气。民众作为基层社会治理主体之一,要引导他们自我培育、整合、发展社会资源,具体路径包括以下三方面。

      提高民众参与社会治理的意识,培养沟通理性。作为基层社会协同治理重要主体之一的民众应积极履行参与治理的重要角色,但民众在基层社会治理场域中往往处于缺场状态。因此,基层政府应注重培育民众参与治理的角色意识,并在这个过程中引导他们形成良好的沟通理性。这是民众有效参与社会治理的奠基石。

      将理念落实到具体行动中,打造公共交流空间。公共交流空间是民众进行沟通、集思广益、发挥作用的重要平台。线上交流空间与线下交流空间可以相互补充。以往多以线下交流为主,且主要参与者为中老年群体。随着互联网发展,打造线上交流空间可弥补青年群体线下交流空间的不足,还可发挥他们的资源优势。线下交流空间也应继续发挥凝聚社区活力的重要作用。

      形成相应规则以规范民众参与,是实现理性沟通的必要手段。民众建立公共交流平台、参与社会治理是现代社会治理的一大趋势,但要形成合理有效的理性沟通则需要相应的制度规范。一要建立持续发展的长效机制;二要制定民众交流的畅通机制;三要形成自下而上的反馈机制。

      “协同共治”完善协同治理体系

      在培育民众参与治理的基础上,促进基层政府与社会力量协同治理,应打通自下而上的沟通渠道并为治理提供强有力的社会资源。二者的协同方式可以包括以下几种。

      第一,基层政府与市场的协同机制。例如,在农村公共服务产品供给方面,以基层政府推动为主导,引入市场化运作。通过市场机制实现公共服务高效精准供给,同时政府建立监管机制监督市场良性运行。

      第二,基层政府与社会组织的协同机制。社会组织具有服务多样化、工作高效化、形式灵活化等优势,因此要充分培育社会组织并发挥其作用。针对不同服务群体、不同服务需求,基层政府协同社会组织可为民众创造更好的社会环境,也是基层社会治理的重要内容。

      第三,基层政府与地方社会的协同机制。其主要目的在于打通自下而上的信息渠道。基层政府与民众之间要建立共同协商平台与协商机制,以畅通民众的利益表达渠道,将利益矛盾化解在地方社会。

      总而言之,“协同共治”的动力机制在于激发、释放社会活力,其核心在于多元主体之间的互动协作张弛有度。在基层政府主导、地方社会协同的主旨下,应更有效地组织基层社会中的各类资源要素,以形成均衡可持续的协同治理体系。

      (作者周 盼单位:中国人民大学社会与人口学院)

    编辑:贺心群