基层党建如何引领基层治理

　　基层党建主导的基层治理体制机制的新变化

　　近年来，面对基层社会成分的多元化、复杂化和基层秩序稳定的压力，基层党建在强化党建自身政治建设的同时，已将党建工作与基层政权建设和加强基层社会治理能力紧密结合起来，使基层党组织在基层治理的主导地位获得了体制机制方面的实质性强化。

　　第一，建构基层党政权力统合结构。为了服务多元化的社区群体，维护基层社会秩序，改变以往基层治理权力运行体系中的党归党、政归政所造成的权力分散与社会治理低效率问题，近年来全国范围内的基层党建工作通过对基层党政权力系统的重新组合，基层党组织的政治功能和社会治理功能得到了极大的强化，形成了以基层党组织权力为核心的社区党群治理结构——“社区党群服务中心”体系，基层治理实现权力集中和权责合一，基层党组织的权威领导地位获得程序性和制度性的强化，提高了党政权力运作的执行力和效率，以及对基层社会的管理和服务能力。

　　第二，形成党政系统与社会系统的互嵌式治理结构体系。长期以来，基层群众自治组织（村居民自治）功能弱化，来自党政系统的政治和政策要求很难落到实处。针对这种治理状况，始于发达地区、之后推广到全国的应对做法，就是将以往作为基层治理主体的村居委会及其社群组织行政化、制度化和结构化，把党政机制和社会机制有效地结合起来，实现党政权力统合下的社会各方共管共治。比如，基层党委书记集党组织、行政机构、村居委会等领导职务于一身，同时区域党建将深入经济社会领域的党支部及党员整合起来，等等。通过这一系列的制度变革来改变自己与其他社会成分的治理关系，以适应变化了的社群结构和治理环境，确立基层党组织的领导核心地位和权威治理形式。

　　第三，对基层党委主导的公共产品供给与公共服务体制机制的功能强化。基层党建在关系民众日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务，投入大量经费，用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进，并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。同时，实施扶贫政策，建立社会救助制度维护社会弱势群体的权益。强化公共服务，完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务，扩大社会保障的范围，促进社会的公平正义，推动和谐社会建设，同时强化政府的应急处理能力。这使基层党建工作有统合资源的平台和行动能力，只有这样才能实质性地深入到基层社会的千家万户，让“惠从党来”的观念树立在社区民众的心中。

　　强化公共体制的一元来应对社会结构变化的多元，是当前基层治理转型所面对的挑战和内在张力

　　基层党建上述一系列制度变革的治理逻辑，目的是为了强化公共体制（国家）的权威主导地位，使公共组织（政府）具备更强大的执政资源与社会动员能力。但与传统的基层治理结构不同，当今的基层社会是一个治理结构多元化的社会，即社会异质化、利益群体多元化和价值取向多样化，具有权力分散和结构多元的特点。换言之，基层党建如何用权力集中和结构集中来控制权力分散和结构多元，平衡社会多元和利益多元，是当前基层党建主导的基层治理存在的一个逻辑悖论：既要加强公共体制，提高其管控和治理社会的能力，又要适应市场经济多元、社会文化多元与价值多元的发展态势。或者说，面对社会资源分散造成的权力分散导致的多元社会力量参与扩大要求，强化公共体制（党政权力）的一元来应对社会结构变化的多元，是当前基层治理转型所面对的挑战和内在张力。

　　第一，党政功能作用的协调问题。在基层，之所以推行党政统合运行体制，有这样两个主要原因：一是党的政治和社会引领功能没有得到充分发挥，以至于影响到党的群众基础和党的亲民形象。党政统合就要让“惠从党来”的观念在社区民众心中扎下根来；二是提高社会治理效率，多头行政管理变为统一于党的集中管理，避免以往党归党、政归政所造成的权力分散与社会治理低效率问题。上述原因事实上不同程度地存在，但也必须认识到，党组织的功能与行政组织的职能毕竟不同，党政统合需要克服如下问题：一是避免以党代政或党政不分，就要在党组织与行政组织之间明确必要的功能界分；二是把党组织的政治功能与政府的行政功能作出恰当的协调，比如基层党建的重心在政治功能的发挥上，包括党的组织建设和统合党的政治资源及社会动员能力，行政的主要职责是把党的方针政策具体落实在基层社会各个领域当中。

　　第二，党政体制与基层群众自治制度的协调问题。这涉及两个方面的问题：一方面，因应基层社会千头万绪的公共事务，对村居委会作出必要的行政化，是当前城乡基层治理的一大特征，但不能把行政化简单地理解为“去自治化”，不能让基层群众自治组织的自治功能萎缩下去，所以，应该在党政职能和自治权利之间做出合理、合法、合规的功能界分。另一方面，建立在户籍制度上的城乡基层群众自治组织具有“先天的”局限性。比如，城市人口流动性大，户籍人口与非户籍人口比例失衡，导致城市居民自治共同体的代表性不充分，不能将所有居民涵括进去；村民自治是一个与土地资源关联在一起的一个身份共同体，它不能将农村社区的所有社会成员囊括于其中，其代表性具有封闭性组织的特点。鉴于这种结构特性，基层党组织就要在其他社会群体的管理和服务上下功夫，并处理好与其他社会成分的关系。

　　第三，党建发展与“两新”组织的协调问题。当前“两新”组织的党建发展存在着一个模糊地带，即“两新”组织中的党组织是要向着发挥组织决策功能的方向走，还是向着维护组织员工/成员权益的方向走，这是一个迫切需要明确的问题。因为一方面，这涉及如何发挥党组织在“两新”组织中的政治功能，使企业担当起应有的社会责任，也就是说，如何处理好党组织与企业的关系，对“两新”社会组织的党建是否能够落地生根和进一步发展意义重大；另一方面，这涉及企业中的党建能否发挥作用以及能够发挥多大作用，因为从这个维度看，实际中的企业党建还没有达到这样的要求。因此，基层党建发展与“两新”组织的协调就集中在如下问题上：基层党组织与市场主体以及社会组织的关系应该建立在什么样的治理规则和治理关系基础之上。

　　基层党建应以构建共建、共治、共享的社会治理新格局为主要任务

　　当前，基层党委权力核心所形成的基层社会治理党政统合体系，面对一个变化了的、异质性、契约性与多样性的公共性社会关系，它表明，在基层社会秩序规范中，政府不再是制度来源的唯一主体，社会力量的崛起，为制度供给提供了新的来源；社区、社团、社企、社工等社会力量和组织形式的出现和壮大，为社会秩序提供了有效保障；社会资本对公共产品供给的介入，为社会发展和政治稳定激发出更多的经济活力与社会创造力。因此，传统治理——政府是公共管理的主体而社会是公共管理的对象，已经难以应对变化了的公共性社会关系。基层治理需要实践和多维度的创新，这些创新包括价值的、制度的、规范的、结构的，亦即社会改革和创新社会治理体制的核心议题，就是要处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系；要弄清楚，哪些社会事务，需要政府、市场和社会各自分担，哪些需要政府、市场和社会共同分担；在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时，更好发挥社会力量的作用。也就是说，基层党建引领基层社会治理要实现的是这样一个社会治理格局：政府机制（政府是主体）、市场机制（企业是主体）、社会机制（社团、社区、社工、社企是主体）三种机制的多元共治，由这三种主体或机制形成的共建、共治、共享的社会治理格局，揭示了当前基层公共性社会关系的结构特征及其性质变化。

　　第一，政府治理主体的型构。基层党建发挥基层治理的领导核心作用，政府治理主体的型构是基层治理的核心部分，是基层党建的重要任务。一是改变传统治理思维和治理观念。当前公共性社会关系性质的变化，要求政府成为公共事务、公共财政的管理部门，提供优质的公共产品和公共服务，并确保国家与公民之公共事务的制度化关系。二是推进公共参与制度化。当前迫切的问题是扩大政治参与，以广泛社会参与为主要形式的社会合作能够为社会治理提供不可或缺的社会化机制，社会参与涉及政府政策信息的公开透明，规范执法行为，推进协商民主，完善社会协商机制，以及公民个人及社会组织参与渠道制度化。三是确立政府与市场、社会的法治关系。政府管的，一定要管好、管到位，不能推给市场、社会，不该政府管的，应该交给市场、社会，不能大包大揽。一方面要明确和限定政府的有限职能，并依此来不断调整国家与非国家组织和团体的关系；另一方面推动基层自治，社会自治组织受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束，是公共秩序不可替代的利益组织化形式。

　　第二，社会治理主体的型构。基层党建要致力于推动社会整合和凝聚，尤其要致力于培育社会组织的发展，提升社会自治能力。从过去的单位社会进入到现在的公共社会，基层社会治理所面临的一个结构性问题，就是在个体与公共体制（政府）之间没有一个主体社会的存在，后者是指一个介于国家和个人之间的领域，它由相对独立存在的各种各样的组织和团体所构成，这些组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区和村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会，等等。社会组织的发展和壮大，能够在公共组织（政府）与个体公民之间确立一个理性沟通的公共场域和公共生活方式，在个体民众与公共组织（政府）之间建立一种协商和共治关系。从根本上讲，社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理，强调社会组织和公民个体是公共管理的主体，其主要表现形式不是政府管制，而是社会自治。在这个意义上，社会治理主体的型构就是指社会的自治与自律，即将社会作为自组织的、独立自主和自治的主体，社会组织是社会主体性的载体，而社会制度则是社会主体性的保障，其终极目标则是形成建立在有限的政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间相互制衡与良性互动基础之上的多元社会治理模式。

　　第三，市场治理主体的型构。在市场化改革的背景下，基层党建要与市场主体建立一种法治关系，（政府）市场秩序的维护与（经济行动者）市场经营行为之间要有法律规范和法律边界。市场经济产生自发秩序，并促成了平等自治的契约关系、法治原则、自治原则和民主发展进程。这主要包括两个层面的涵义：一是市场主体形成联合形式，成为内生型的利益集团组织，在政府与个体之间起到沟通和协调作用，并防止政府公权力的不当干预行为；二是市场利益共同体也约束成员损害市场秩序和社会秩序的行为以及规范市场行为。因为，市场治理主体的型构要求推动市场组织的自治化，即市场利益共同体应该成为连接国家和社会两方的协调性经济组织，具有更多的自主性地位和社会权力，这意味着国家和社会两边的权力平衡发生了变化。事实上，上述发展倾向都不同程度地存在，但它们的发展归根结底取决于社会利益组织化、制度化的连接方法在基层政治秩序中的性质、作用、限度及形式。

　　（作者周庆智为中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任、研究员、博导）