检察建议：法律监督的重要手段

　　在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的最高人民检察院工作报告中，“一号检察建议”引起了社会的广泛关注。“一号检察建议”是最高人民检察院于2018年10月19日向教育部发出的，针对一些地方在幼儿园儿童、中小学学生保护和校园安全管理方面存在较为严重的问题，提出了进一步健全完善预防性侵害的制度机制、加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查、依法严肃处理有关违法违纪人员等具有针对性的解决措施，这也是最高人民检察院首次直接向国务院组成部门发出的检察建议。

　　检察机关是我国宪法确立的法律监督机关，通过检察建议依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施，是检察机关履行法律监督职责的重要手段。

　　检察建议发挥的作用

　　2018年，全国检察机关共提出各类检察建议252966件，相关单位已采纳208438件，采纳率82.40%。近年来，实践证明，检察机关运用检察建议发挥法律监督的功能，取得了良好效果，主要表现在以下方面。

　　督促行政机关依法履职，加强对行政行为的法律监督。检察建议作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，能够及时纠正生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关行政乱作为或不作为的行为，更好地化解社会矛盾，维护人民群众的利益。

　　敦促审判机关自查自纠，加强对审判活动的法律监督。再审检察建议是检察机关落实对民事行政案件审判监督的重要途径，它改变了检察机关仅以抗诉作为对民事行政案件法律监督的方式所带来的市县两级检察机关对于二审终审的民事裁判案件无抗诉权、最高人民检察院和省级检察机关的案件繁多的办案结构，解决了检察机关提起抗诉周期长、程序复杂等弊端，有效节约了司法成本、提高了诉讼效率，有助于检察机关准确、及时地敦促审判机关自查自纠，充分履行检察机关在民事行政审判活动中的法律职责，从而最大限度地保护当事人的合法权益。

　　推动社会治理法治化，充分发挥检察机关的社会职能。检察机关在履职中发现需要涉案单位及时消除违法犯罪隐患、督促某类多发犯罪的行业主管部门加强和改进管理监督工作或需要相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。

　　检察建议的发展历程

　　在我国，检察建议是伴随着新中国的检察制度而产生的。1954年《人民检察院组织法》中规定“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议”“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正”，当时制发的检察建议主要根据这一原则性的规定，侧重于指出违法行为、提出纠正违法行为的意见和措施等。

　　1978年以后，检察建议作为检察机关履行一般监督权的重要方式，主要体现在检察机关作为国家治理体系的一部分参与社会治安综合治理的过程之中，并强调检察机关通过检察建议的方式，督促相关单位加强管理、健全制度，从而有效预防和减少犯罪发生。此后，检察建议的范围不断扩大，除一般监督外，还逐渐用于刑事诉讼、监所检察以及对侦查、审判活动的监督，如对侦查机关未严格执行侦查羁押期限的规定、审判机关审判活动的违规等行为提出建议等。1983年，最高人民检察院还制定了检察建议书的基本格式，并将检察建议用于贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件的预防之中。

　　1995年颁布的《检察官法》首次在法律中明确使用“检察建议”一词，规定检察官提出检察建议效果显著的，应当给予奖励。2001年的《最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》将检察建议确立为纠正人民法院审判活动中违法情形的重要方式，并明确提出了向单位发出检察建议的具体情形，为检察建议的规范化、具体化提出了较为明确的标准。

　　2009年最高人民检察院制定《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，明确了检察建议的概念、适用范围、制发主体、制定程序等内容，为检察机关通过检察建议充分履行法律监督职责打下了良好的基础。2012年修订的《民事诉讼法》和2014年修订的《行政诉讼法》首次从国家立法的层面将检察建议列为检察机关履行诉讼监督职责的重要方式。2018年修订的《人民检察院组织法》也明确规定人民检察院在行使对刑事案件进行审查、提起公益诉讼、对诉讼活动实行法律监督等职权时，可以提出检察建议。今年2月26日，最高人民检察院发布了新修订的《人民检察院检察建议工作规定》，对检察机关制发检察建议的类型和适用范围进行了明确的划分，为检察建议工作的规范有序开展提供了更加明确具体的依据。

　　提高检察建议的温度与刚性

　　目前，在实践中仍存在对检察建议作用认识不足、制发不规范、整改落实缺乏有效监督等问题，检察建议“一发了之”的情况还在一些地方存在，检察建议的温度和刚性有待提高。

　　提升检察建议质量，使检察建议的作用充分发挥到实处，核心在于发现问题、充分说理、情理结合。检察建议与抗诉等监督手段不同，其效力和作用的发挥，更多要依赖检察建议本身的针对性、说服力和可行性等因素。须正确地找准问题，并充分运用法律和逻辑进行说理，做到入法、入理、入情，法理情有机统一，使被建议单位能够在检察机关的释法说理过程中理解和自觉运用法律，认同检察机关的决定，同时充分保障被建议单位的异议权，允许其在法律规定的范围内提出不同的理由，使其对检察建议心悦诚服。

　　此外，还应当充分利用配套措施提高检察建议的刚性。如赋予检察机关制发检察建议过程中的调查核实权等，采用多种方式为检察机关以检察建议的形式履行法律监督职责给予更多的支持，真正让检察建议成为“祛病除根”、标本兼治的良方。（任婕）